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安徽省马鞍山市人民政府


马政〔2004〕67号
马鞍山市人民政府

关于印发《马鞍山市食用农产品质量安全监管办法》的通知



当涂县、各区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：

现将《马鞍山市食用农产品质量安全监管办法》印发给你们，请遵照执行。

二○○四年十二月二十七日



马鞍山市食用农产品质量安全监管办法



第一章 总 则



第一条 为了加强对食用农产品生产经营的安全管理，防止食用农产品污染和有害因素对人体危害，保障人体健康和生命安全，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 本市行政区域内食用农产品生产、经营及监督管理活动，适用本办法。

第三条 本办法所称的食用农产品，是指通过种养殖形成的、未经加工或者经初级加工可供人类食用的产品，包括粮、油、瓜果、蔬菜、豆制品、畜禽及其产品和水产品等。

第四条 市农产品质量安全管理工作领导小组负责统筹协调全市食用农产品质量安全监管相关事宜，负责制定食用农产品质量安全监管有关制度。

县、区政府负责本行政区域内的食用农产品质量安全监管工作，并负责组织实施。

第五条 农业行政管理部门按照法律、法规规定的职责，负责食用农产品生产基地的规划和组织建设，种子（种苗）、肥料、农药、兽药、饲料及饲料添加剂等农业投入品的生产、经营、使用的监督管理，畜禽及其产品防疫、检疫的监督，先进农业技术的推广和应用，食用农产品种养殖生产过程的安全监督管理。

经(商)贸行政管理部门按照法律、法规规定的职责，负责家畜产品屠宰加工的行业管理，并协同有关部门进行食用农产品批发市场、农副产品集贸市场的监督管理。

质量技术监督部门按照法律、法规规定的职责，负责食用农产品国家和行业标准的监督实施，地方标准的制定和监督实施，生产加工环节的农业投入品、食用农产品质量监督抽查和监管及食品质量安全市场准入制度的组织实施。

卫生行政管理部门按照法律、法规规定的职责，负责食用农产品加工和流通领域安全卫生的监督管理和产品抽检工作。

工商行政管理部门按照法律、法规规定的职责，负责流通环节的农业投入品及食用农产品经营行为的监督管理。

环境保护行政管理部门按照法律、法规规定的职责，负责食用农产品生产基地环境质量状况的监督管理。

出入境检验检疫部门按照法律、法规规定的职责，负责进出口食用农产品的检验检疫和监督管理。

第六条 政府鼓励和支持建立食用农产品安全生产经营的行业协会和中介服务机构。

食用农产品生产、经营的行业协会应当发挥行业自律作用，协助政府部门进行食用农产品生产经营活动的管理。

中介服务机构为食用农产品生产和经营活动提供管理咨询、技术咨询、产品检测和标准化指导等各类服务。



第二章 食用农产品生产加工的安全监管



第七条 县、区政府应当根据本地区的自然条件、环境质量、土地利用规划和食用农产品的生产特点，制定符合安全卫生农产品质量标准的食用农产品生产基地规划，有计划地扶持、建设具有一定规模的食用农产品生产基地。

食用农产品生产基地的规划选址，应做好环境影响评价，并符合国家和地方规定的无公害农产品产地环境质量标准的要求。

第八条 县、区政府应当采取措施，保护农业生态环境。对无公害农产品、绿色食品和有机食品生产基地实行挂牌保护，禁止向食用农产品生产基地和其生产场所排放废水、废气、固体废弃物和城市生活垃圾。

严格控制在食用农产品生产基地周边新建、扩建、改建有污染的建设项目，现有企业污染物排放必须达到国家规定的排放标准。

第九条 食用农产品生产者应当按照国家有关规定和技术要求，合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品。使用农药、兽药等农业投入品的食用农产品必须达到安全间隔期、休药期，经检验检疫合格后，方可销售。

第十条 食用农产品生产过程中，禁止下列行为：

（一）使用甲胺磷等剧毒、高毒、高残留农药；

（二）超剂量、超范围使用农药；

（三）使用盐酸克伦特罗（瘦肉精）等危害人体健康的物质作为兽药、饲料和饲料添加剂；

（四）使用假、劣兽药或违反规定使用兽药。禁止将人用药品作为兽药使用；

（五）法律、法规、规章规定禁止的其他情形。

禁止销售、使用和限制使用的农药目录由市农业行政主管部门向社会公告。

第十一条 生产基地应当建立食用农产品生产质量安全记录规程，记载种苗、化肥、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品的来源、使用情况以及防疫、检疫等情况，保证产品质量安全的可追溯性。

第十二条 畜禽生产基地应当按照动物防疫监督机构的要求，建立完整的免疫程序、用药程序、消毒程序和病死畜禽处理程序，并做好记录。

第十三条 生产基地应当对其生产的食用农产品进行质量安全检验，并提供产品合格证明。

经初级加工、有包装的食用农产品，应当在产品包装物上标注产品名称、加工单位、原生产基地和生产日期等相关内容。国家实行食品质量安全市场准入制度的产品，企业需取得生产许可证方可生产。

第十四条 各级动物防疫监督机构应当加强对本行政区域内饲养和流通环节的畜禽及其产品的疫病监测和检疫。

对畜禽实行计划免疫。对严重危害人体和养殖业生产的畜禽疫病实施强制免疫。经检疫合格的畜禽及其产品，由动物防疫监督机构加盖或者加封验讫标志并出具检疫合格证明。

第十五条 畜禽及其产品进入本市的，应当按照国家规定随车携带产地有关部门出具的检疫合格证明，活畜应佩带免疫耳标，并接受防疫监督。

第十六条 生产基地在其生产的产品投放市场之前，应当就其产品的质量安全状况向有关监督管理部门和经营者作出承诺。其他生产者在产品投放市场前，也应当向经营者作出相应承诺。　



第三章 食用农产品经营的安全监管



第十七条 各类食用农产品市场的开办者对进入本市场的经营者的产品质量安全状况，负有管理的责任，并达到以下要求：

（一）建立质量安全制度，配有食品卫生管理人员；

（二）建立食用农产品质量安全流通档案；

（三）建立食用农产品进货检验制度，按规定索取产品及原料检验合格证明；

（四）组织有关食品经营人员进行健康检查。

各类食用农产品市场的开办者可以通过与经营者签订质量安全协议方式，明确质量安全责任。

第十八条 食用农产品市场的开办者应当建立进场经营者信用档案，并在场内显著位置设立公示牌，由工商行政管理部门监督实施。

有关行政管理部门负责对市场内有违法经营行为的经营者在公示牌上进行公示，引导经营者合法诚信开展经营活动，并对市场经营管理中应当注意的事项进行必要的提示。

第十九条 食用农产品批发市场、集贸市场的开办者、超市配送中心和规模以上食品加工企业应当配置质量安全检测设施，配备专业检测人员，并建立相应的检测工作规程和管理制度。

市场检测发现不合格农产品的，应当依照有关法律、法规规定，制止其出售和转移，并及时报告工商、卫生行政管理部门及动物防疫监督机构依法进行处理。

第二十条 除超市连锁配送等直销挂钩的情形外，本市家畜产品批发交易应当在符合条件的食用农产品批发市场中进行。

家畜产品进入批发市场交易前，批发市场的开办者应当查验检疫合格证明后，方可允许进场交易。

家畜产品零售经销者应当从依法设立的批发市场（包括定点屠宰场）购入家畜产品。

第二十一条 设置家畜屠宰场，应当按照确定的定点规划，并符合法律、法规、国家标准和有关专业技术规范；大中型家畜屠宰场还应当通过有关专业质量体系认证。

生猪（牛羊）屠宰场的定点规划由市经(商)贸部门会同市规划局、环保局、国土资源局、农委等有关部门制定，报市政府批准后，由市经(商)贸部门组织实施。

定点屠宰场应当按照《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国食品卫生法》和《生猪屠宰管理条例》等法律、法规的规定，进行家畜屠宰检疫和肉品品质检验。

第二十二条 畜禽饲养场、屠宰场、养殖场及经营过程中发现经检疫不合格或者病死、死因不明的畜禽及其产品，染疫的畜禽及其产品，染疫畜禽的排泄物，应当送交指定的场所进行无害化处理。无法进行无害化处理的应当及时进行销毁。

第二十三条 禁止销售下列产品：

（一）施用过甲胺磷等剧毒、高毒、高残留农药的蔬菜、瓜果产品；

（二）含有“瘦肉精”等有害成份的畜禽产品；

（三）不符合国家强制性标准的食用农产品；

（四）法律、法规、规章禁止销售的其他食用农产品。

第二十四条 食用农产品批发市场、农贸市场、超市应当设立无公害农产品、绿色食品、有机食品专门交易区和销售专柜，认证合格的无公害农产品可免检入市。有关行政主管部门对有质量安全不良记录的食用农产品及生产经营单位的相关信息应当定期公布。

第二十五条 饭店、宾馆、医院、学校、机关等集体用餐单位应当优先从符合质量安全标准的食用农产品经营企业或生产基地采购食用农产品，优先采购经推介的优质食用农产品。

第四章 法律责任



第二十六条 向生产基地排放废水、废气、固体废物的，由环保、农业行政管理部门按照相关法律、法规规定予以处罚。

因前款行为破坏基本农田的，由土地行政管理部门按《基本农田保护条例》的规定予以处罚。

第二十七条 使用禁止使用的农药、兽药、饲料和饲料添加剂或违反规定使用的，由农业行政管理部门责令改正并依据相关法律、法规规定予以处罚。

第二十八条 在生产活动中未建立、未按照规定建立质量记录规程或者假造质量记录规程，致使无法追溯农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品的使用情况的，由农业行政管理部门责令改正。

畜禽饲养场、养殖专业户未按照规定建立畜禽饲养档案的，由动物防疫监督机构责令限期改正；逾期未改正的，处以200元以上1000元以下的罚款。

第二十九条 经初级加工、有包装的食用农产品，未在包装物上标注其产品名称、加工单位、原生产基地、生产时间以及保质期的，由质量技术监督、卫生、工商行政管理部门依据职责分工责令改正，并依法予以处罚。

第三十条 经营禁止经营的食用农产品的，由卫生、质量技术监督、工商等行政管理部门及动物防疫监督机构依据相关法律、法规规定予以处罚。

第三十一条 违法饲养、运输、加工、销售畜禽产品的行为由动物防疫监督机构、工商、质量技术监督行政管理部门依据《中华人民共和国动物防疫法》和《安徽省畜产品质量安全管理条例》的规定予以处罚。

第三十二条 有关行政管理部门及其工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给当事人造成损失的，依法给予赔偿：

（一）未按照国家规定对食用农产品质量安全进行监督检查的；

（二）对食用农产品生产、加工、经营过程中的违法行为未依法制止或应予处罚而未给予处罚的；

（三）对食用农产品质量安全的举报投诉，未依法处理并答复的；

（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。



第五章 附 则



第三十三条 本办法自发布之日起实施。



　　内容提要: ２００５年《日本公司法》明确规定了股份公司设立时董事制度，其核心在于通过公司设立时董事调查义务、报告义务及其对公司和第三人民事责任的规范，最终约束发起人和股东在公司设立时出资义务的履行。该制度对于推进我国公司法关于发起人、股东出资义务履行制度的完善进而更好地推进公司设立阶段的资本监管及公司债权人保护具有重要借鉴意义。


公司设立时发起人、股东的出资是公司资产信用的原始基础，加强公司设立时发起人和股东出资的监管是公司法的必然要求。为此，必须完善设立阶段的公司资本监管制度，因为“公司法的制度目的能否实现很大程度上取决于公司资本制度是否合理”。[1]２００５年《日本公司法》在取消最低注册资本的行政管制后建立了设立时董事制度，该制度以设立时董事义务及其民事责任为支撑对公司设立时发起人、股东的出资行为发挥着重要的监管功能。我国２００５年修订后的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）大大放松了公司设立阶段资本的行政管制，但并未规定类似于日本公司设立时董事制度的替代性监管制度，而２０１１年最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》［以下简称《〈公司法〉司法解释（三）》］也未涉及该制度的具体构建，因而依然需要从立法层面进行深入探讨。有鉴于此，笔者拟对日本公司设立时董事制度进行剖析，并分析其对我国的借鉴作用，以期对我国公司法的理论和实践有所助益。

一、日本公司设立时董事制度的内容及功能

“设立时董事是指在公司设立之时成为公司董事的人。”[2]设立时董事制度是指关于设立时董事的产生、义务及其法律责任的制度体系。

（一）设立时董事制度的内容

１．设立时董事的资格及产生方式

董事资格是指董事任职的条件，包括积极资格和消极资格，前者是指具备何种条件的人方可成为董事，后者是指法律对不可选为董事的限制性条件。[3]董事资格是确保董事适当履行其勤勉义务的重要基础，《日本公司法》对设立时董事资格作出了要求，这种要求是从设立时董事主体的消极资格而言的，并且具体采用的是公司成立后董事的消极资格标准。《日本公司法》第３３１条规定股份公司成立后不具备成为董事资格的人无权被选为设立时董事。具体而言，这些消极资格主体主要包括法人、成年被监护人、被保佐人以及被判处一定期间刑罚的人，等等。

设立时董事制度的产生方式因公司设立方式的不同而存在差异：（１）发起设立模式下的产生方式。根据《日本公司法》第３８条的规定，发起设立模式下的设立时董事有两种产生方法，一是由已经履行出资义务的发起人及时选举，二是由公司章程直接加以规定。由发起人选举的方式具体又分为两种：第一种是在公司设立之际未发行种类股份的，直接由发起人过半数表决通过即可；第二种是在公司设立之际即发行类别股份的，由持有该类别股份的发起人过半数选举。（２）募集设立模式下的产生方式。根据《日本公司法》第８８条的规定，募集设立模式下的设立时董事由公司创立大会选任产生，但当创立大会的目的是选举两人以上的设立时董事时，设立时股东可以要求发起人通过累积投票制选举设立时董事的方法选举董事，即设立时股东每一股份享有与拟选举董事人数相同的投票权，既可以将其投给一个人也可以将其投给两个以上的人，以得票多者当选。此外，当在公司设立之际即发行类别股份的，由持有该类别股份的发起人过半数选举。

２．设立时董事的义务

（１）调查义务。对公司设立过程中发起人和股东的出资等相关事项的调查是设立时董事的首要义务，只有经过详细调查才能了解发起人和股东出资义务的履行状况，才能向未及时、适当履行出资义务的发起人或股东进行催缴并将该具体情况向发起人或创立大会等进行通知或报告。根据《日本公司法》第４６条的规定，设立时董事在其产生后须毫不迟延地调查下列事项：一是公司设立时发起人和股东的现物出资与公司章程记录的价格是否吻合；二是中介机构出具的股东现物出资的财产价值证明是否适当；三是发起人和股东出资义务的履行是否完毕；四是股份有限公司设立的程序是否违反法令和公司章程。可见《日本公司法》对设立时董事调查义务的规定是全面的，不仅包括对发起人和股东出资义务的履行调查而且包括对是否有违反法令情形的调查，不仅包括对现物出资价值的调查还包括中介机构出资证明以及发起人、股东出资义务是否履行完毕的调查。

（２）通知或报告义务。因公司设立方式的不同或者说是根据设立时董事产生方式的不同，设立时董事须履行通知义务或履行报告义务。根据《日本公司法》第４６条的规定，对发起设立的公司采取通知方式：在发起设立中设立时董事经过调查，发现公司设立时有违反公司法令或章程或不当事项时，应将该情况通知发起人；而当公司拟设立委员会时，应将上述情况及时通知设立时代表执行官。根据《日本公司法》第９３条的规定，在募集设立中设立时董事应将上述情形向创立大会进行报告。这种通知或报告义务的履行有助于发起人、代表执行官或者创立大会更好地了解公司设立中的出资完成情况以及是否有其他违反法令或公司章程的行为从而及时作出修正。

（３）选举义务。根据拟成立的股份有限公司是设置董事会还是设置委员会，将设立时董事的选举义务分为两种。对设置董事会的公司，根据《日本公司法》第４７条的规定，设立时董事应以过半数来选举设立时代表董事，并且在公司成立前可以将代表董事免职；对设置委员会的公司，根据《日本公司法》第４８条的规定，设立时董事要选举提名委员会委员、监察委员会委员、报酬委员会委员、公司执行官，并且在公司成立前可以将上述人员免职。

３．设立时董事的责任

《日本公司法》在明确规定设立时董事义务的同时也对其规定了严格的责任。根据《日本公司法》第５２条的规定，设立时董事的责任分为两种：

（１）对公司的责任。对公司的责任包括资本填补责任和懈怠损害赔偿责任。对公司的责任非常严格，“不仅是董事违反法令或章程的结果产生的对公司损害赔偿责任（懈怠损害赔偿责任）和对公司资本的充实责任（资本填补责任），还包括恢复不动产所有权的真正的登记名义的义务之意的判决意见”。[4]首先，关于资本填补责任。资本填补责任是针对发起人、股东的现物出资和财产受让等各种财产的价额不足而进行的规制。对资本填补责任的要求非常严格，“不仅在高估财产的情形下须承担赔偿责任，而且至公司成立时为止，财产的价额由于市场变动而降低的情形下，也需承担该项责任”。[5]在发起设立时设立时董事承担过失责任，只要其能够证明已经接受过检查员对现物出资等的调查或者以其他方式证明其没有懈怠其义务即可免责；在募集设立时设立时董事承担无过失责任，“募集设立时，承认经过调查员调查的免责，而不承认无过失的免责，即将其作为无过失责任”。[6]其次，关于懈怠损害赔偿责任。懈怠损害赔偿责任强调董事因其懈怠行为给公司带来损害的赔偿，这种赔偿强调的是设立时董事的职务懈怠，如果能够证明其在履行职务的过程中并不存在懈怠行为就可以免责，是典型的过失责任。

（２）对第三人的损害赔偿责任。当设立时董事执行职务有恶意或重大过失时应向包括债权人在内的第三人承担赔偿责任，这也是资本充实责任在设立时董事身上的体现，该责任制度无疑对保护公司债权人等第三人的利益发挥着重要作用。设立时董事对第三人的损害赔偿责任的核心在于该责任的定性以及具体的责任赔偿范围问题。关于董事对第三人的责任性质，少数学者认为该责任是侵权责任，[7]并且“该责任程度可以视为比《民法》侵权行为的一般原则低”；[8]但日本学界的通说认为该责任是一种基于公司法的特别规定而区别于侵权责任的特别法定责任，[9]持有该学说的学者认为特别法定责任说能够更好地约束董事勤勉义务的履行以及促进对第三人利益的保护。[10]而对设立时董事向第三人承担损害赔偿的范围，学界依然存在争议，“一种看法认为董事赔偿损害的范围应当包括间接损害和直接损害，另一种看法认为其范围应当限制为直接损害，还有一种看法认为董事赔偿的第三人的损害应该限制为间接损害”，[11]但占主导地位的“特别法定责任说”则主张“第三人的损害包括两种情形：直接由懈怠任务所产生，或者因懈怠任务使得公司受到损害间接地给第三人带来的损害”。[12]笔者认为，从对第三人特别是公司债权人保护的角度来看，直接的损害赔偿和间接的损害赔偿都应该被包含在内，这样就能够给予第三人更有力的保护，同时也给设立时董事更大的压力，通过增加违法成本迫使其更好地履行勤勉义务。

（二）设立时董事制度的功能分析

从上面的分析中可以看出，《日本公司法》关于设立时董事制度的规范是比较完备的，以董事的调查、报告义务为基础规定了其对公司和债权人的直接民事责任，该义务责任体系作为日本公司治理中的“内部统治系统”[13]设计无疑具有重要功能，具体如下：

１．促进股东出资义务的履行

设立时董事制度可以促进发起人、股东更好地履行其出资义务，这主要源自于该制度两个方面的规定：一是设立时董事义务的规定，设立时董事的首要义务就是毫不迟延地调查发起人和设立时股东现物出资的实际价值、中介机构的出资证明以及出资履行完成情况，这种调查义务使得发起人和股东虚假出资的行为面临严格的制度审查，从而给予了发起人和股东强大的压力迫使其客观、公正、及时地履行出资义务；二是该制度规定董事将承担发起人、股东出资不足的资本填补责任即董事弥补发起人和股东出资不足的差额，这便增加了设立时董事违反其调查义务的法律成本，迫使设立时董事更加勤勉地履行其调查义务从而更好地规范发起人、股东出资义务的履行。

２．增强对公司利益的保护

公司具有独立人格的重要基础在于公司拥有独立财产，发起人和股东履行其出资义务之后其财产便成为公司财产，并且除非发生股份回购的特殊情形，否则不得抽回，因此发起人和股东的出资是公司财产的基础，发起人和股东出资义务的履行情况直接关系到公司自身的利益。而设立时董事制度一方面通过设立时董事义务的规定监督发起人和股东履行出资义务，另一方面又规定了设立时董事的资本填补责任和损害赔偿责任，资本填补责任可以使公司避免遭受发起人和股东出资不实的损害，而损害赔偿责任可以使公司因发起人和股东出资不足而受到的损害由设立时董事进行赔偿，从而避免遭受进一步损害。

３．增强对公司债权人利益的保护

设立时董事制度作为董事制度体系的一个重要组成部分最初是为了让经营者确保公司业务运行的合法适当，“然而，企业经营是否合法适当会影响到很多利害关系人，确保其处于正常轨道是非常重要的——随着这一认识的普及，内部制度系统的完善，作为一个新的框架被定为了另一个机能：为了监督经营而构筑”。[14]因此，通过对设立时董事的监督从而实现对债权人利益的保护也是该制度的重要机能之一，一方面通过其具体职责、资本填补责任及对公司损害赔偿责任的规定能够更好地为债权人提供间接保护，另一方面通过其对第三人直接责任的规定，对公司设立阶段因股东违反出资义务而给债权人造成的损害给予了更好的救济。

４．使董事在公司设立阶段的勤勉义务具体化