建设部关于加强和改进调查研究工作的意见

上一篇: 重庆市国家公务员录用暂行办法
下一篇: 毕节地区行政公署办公室关于印发《毕节地区水上交通安全管理暂行办法》的通知

四川省成都市人民政府


成都市专业技术人员流动暂行规定
成都市人民政府



第一条 为进一步发挥专业技术人员的作用，促进人才合理流动，适应我市改革开放和经济建设发展的需要，根据《中华人民共和国科学技术进步法》、《国务院关于科技人员合理流动的若干规定》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于我市的企业事业单位、民营科技机构及其已取得专业技术职称或具有中专以上学历，并纳入人事部门管理的专业技术在岗人员和管理人员。
第三条 成都市人事局是负责我市专业技术人员流动的主管部门。区（市）县人事局按照规定职责负责专业技术人员流动的管理工作。市、区（市）县人事局所属人才交流中心具体负责专业技术人员流动的日常管理及其有关的社会化服务工作。
第四条 企业、事业单位可根据工作需要，在我市范围内自主决定选用专业技术人员。实行人员编制管理的事业单位，原则上在规定的编制范围内进入。实行自收自支的事业单位进入，不受编制、职称、工资基金等有关指标的限制。
第五条 吸引外地人才来我市工作，可采取调入、定期聘用或采取其他形式的智力流动。
第六条 从外地引进专业技术人员。实行试用期制度，试用期为一年。试用期满后，经考核确有真才实学，且为我市急需、紧缺专业技术人员的，市区（市）县人事局要创造方便条件，优先安排调入；用人单位应实行国家、省、市人民政府规定的有关优惠政策。
第七条 市外专业技术人员辞职或被原单位作了离职处埋后到我市承包、租赁、领办亏损企业或创办企业并取得显著经济效益的专业技术人员，可由其单位主管部门报市人事局重新恢复原身份，承认其连续工龄、原工资待遇，并会同公安机关办理入户手续。
第八条 专业技术人员的流动除采取调动、辞职外，还可采取留职、兼职、对口支援、联办企业等各种形式的智力流动。未经本单位同意并按有关程序办理手续的，不得擅自离职。
经批准辞职流动的专业技术人员应按《四川省专业技术人员和管理人员辞职管理暂行办法》的有关规定办理流动手续。
申请留职的人员应经所在单位批准，并签订留职合同。留职期限一般为二年，期满后经原单位同意可适当延长。留职人员应向原单位缴纳留职金。缴纳的数额由双方商定。
经批准兼职的专业技术人员应按《四川省专业技术人员和管理人员兼职管理暂行办法》的有关规定办理兼职手续。
第九条 我市专业技术人员要求流动，除本规定第十条所列八种情况外，所在单位应予批准并帮助办理调动或辞职手续。
要求流动的人员应事先向所在单位提交书面申请，其中有职务的，还应由本人向任命职务的机关提出申请后，由其任命机关决定。所在单位或任命职务的机关接到书面申请后，应在十五日内答复本人。
第十条 要求流动的专业技术人员有下列情况之一的，所在单位可暂不批准：
（一）承担国家、省、市重点工程，科技攻关项目的主要责任者，工作任务尚未完成的；
（二）由单位派遣支援边远、贫困、少数民族地区期限未满的；
（三）与用人单位签有聘用合同、合同期限未满的（双方协商同意的除外）；
（四）大中专毕业生工作见习期未满的；
（五）从事国家安全、保密工作，在规定保密期限之内的；
（六）在工作或担任职务期间所发生的债务尚未清偿了结的；
（七）正在接受审查尚未结案或留用、察看期未满的；
（八）国家有专门规定的人员。
第十一条 专业技术人员由单位组织智力流动的，受授单位与支援单位应按照自愿平等、协商一致、互惠互利的原则签订合同，明确各自拥有的权利和应履行的义务，以及应承担的法律责任。
支援单位对其在外进行智力服务的专业技术人员应保证他们与本单位其他职工享受同等的政治、经济待遇。受授单位可以给予其较优厚的报酬，使他们在为社会创造财富的同时获得较多的收入。
第十二条 由单位出资培训或有偿引进的专业技术人员要求调动、辞职的，其单位可收取一定的补偿费。补偿费的收取数额，单位与个人签有合同的，按合同办理。末签订合同的，按本人受培训或引进后在本单位的服务期限内，以每年递减培训费或引进费百分之二十五的比例计算收取
。
第十三条 调动或辞职的专业技术人员居住原单位的住房，属已购买的、按国家有关住房制度改革的规定拥有部分产权；属租用的，原单位可收回，但其流出人员在未重新找到住房前，可在一年至三年内继续租住，并按国家规定交纳租金。
第十四条 要求调动或辞职的专业技术人员，所在单位不得以其在本单位工作的家属随调为由限制其流动。
第十五条 专业技术人员的流动不得损害原所在单位的经济利益和技术权益。经批准流动者，必须遵守下列规定：
（一）属于单位的无形资产，不能带走；
（二）属于单位的职务发明，不得向外提供或转让；
（三）属于单位的职务技术成果，不得享有专利权、专利申请权、转让权、使用权、许可他人实施权、申请奖励权等权益；
（四）属于单位其他保密的和关键性的技术，不得向外泄露。
第十六条 专业技术人员与所在单位因流动发生争议，经协商无效的，争议双方可依法申请仲裁。仲裁期间，要求流动的人员不得擅自离开所在单位，其他任何单位不得接收、聘用。
第十七条 专业技术人员流动到新的单位后，其工资、福利待遇由接受单位按照本单位同类职工的标准重新确定。机关、人民团体和全民所有制的企事业单位人员流动到城镇集体企业、乡镇企业、民营科技机构、外商投资企业工作的，工龄连续计算，原身份和档案工资予以保留；原是
机关、人民团体、农业单位的人员还应按国家规定调整档案工资。
第十八条 专业技术人员流动后的档案管理，按照中央组织部、国家档案局颁布的《干部档案工作条例》的规定执行。其中流动到不具有档案管理职能单位的专业技术人员，其原有身份、工资关系、人事档案由当地人事部门所属人才交流机构负责管理，并负责其后工作调动时，按原身
份接转关系。
第十九条 市和区（市）县人事局及其有关部门，对认真执行本规定，在专业技术人员流动管理工作中做出显著成绩的单位和个人可给予表扬和奖励。
第二十条 对违反本规定第九条第一款、第十四条规定，无正当理由故意刁难、打击申请流动人员的单位，由当地人事局或有关单位按照国家有关规定，对该单位及其主要责任人员给予处理。
第二十一条 申请流动人员违反本规定第九条、第十条规定，未经单位同意并按有关规定办理流动手续而擅自离开工作单位的，原单位可按国家有关规定对其进行自动离职或除名处理。
第二十二条 经批准流动的专业技术人员违反本规定第十五条规定，造成经济损失或泄密后果的，由当地人事、科技、保密等有关部门按其职责依法予以处理。
第二十三条 本规定不适用于中学、小学的教师和国家另有规定的其他专业技术人员和管理人员。
第二十四条 本规定具体应用中的问题由市政府法制局会同市人事局负责解释。
第二十五条 本规定自发布之日起施行。过去我市制定的规章和规范性文件与本规定相抵触的，按本规定执行。法律、法规另有规定的，从其规定。



1995年9月13日
“地下地上”——我国行政诉讼调解的过去、现状和出路

任玉林


　　论文提要：长期以来，调解作为解决矛盾纠纷的有效手段，在我国的民事诉讼中发挥着极其重要的作用，在刑事诉讼中也有其一席之地，可在行政诉讼中却成了法律上的禁区，但在现实行政审判中，调解却一直在“地下”顽强地存在着。本文从这一新中国法制史上鲜见的矛盾现象切入，从历史与现实、理论与实践、国内与国外的多维度展开思考，首先从较深的层次分析了行政诉讼调解客观存在的内在原因，指出虽然经司法政策倡导和推动、法院二十多年的努力，行政诉讼调解现在仍然处在“半地下”状态；然后从我国的现实情况、国外和其他地区的经验及基础理论方面进行分析，认为调解的出路是应该也能够回到“地上”——合法化；最后着重在社会矛盾凸显期构建和谐社会的大背景下，从案结事了、有效解决社会矛盾的现实需要出发，对构建我国行政诉讼调解制度的一系列基础性、关键性问题和基于新形势应该考虑的新内容，如指导思想和价值取向、“调解”还是“和解”、是否限制调解的时间阶段和案件范围、调解的原则及第三人参加调解和继续审判制度、调解模式选择及调解的特殊方式、调解撤诉、诉前调解确认机制的尝试引入等进行了研究，以期对已正式列入立法规划的行政诉讼法的修改工作及我国行政诉讼制度的完善有所裨益。全文共12577字。

　　调解，作为享誉世界的“东方经验”，长期在我国民事诉讼中发挥着极其重要的作用，在刑事诉讼中也有其一席之地，在构建和谐社会的新形势下，调解更是大放异彩。然而在我国行政诉讼中，调解却长期处在一个蒙着面纱不敢面世的尴尬境地，不能不引起我们对其过去、现状和出路的深入探析。
　　一、过去（1985-2005）：“地下”——“违法调解”
　　（一）现行法律明文规定行政诉讼不适用调解
　　我国行政诉讼不适用调解在法律制度上由来已久，早在行政诉讼法颁布前最高人民法院的司法解释如《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》（1985年）、《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法（试行）〉若干问题的解答》（1987年），就认为行政案件“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，不允许调解；而1989年颁布的《行政诉讼法》第50条更是明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从而法律明令禁止在行政诉讼中进行调解（赔偿诉讼除外）。自行政诉讼法颁布至今20多年来无论法律还是司法解释都没有明确解禁。
　　至于为什么不准调解，王汉斌在《关于中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》中只字未提，至今也没有相应的立法说明。专家学者对此做了很多解释，最具代表性的观点是，“被告行政机关大多数情况下不享有处分实体权利和诉讼权利的自由，行政机关所拥有的行政管理权利同时也是一种义务，不能随便放弃。行政机关的行政行为，是代表国家依法作出的，本质上是一种执法行为，不能随意处分。所以，人民法院在审理行政案件时，不能进行调解，不能要求行政机关在依法作出的行政行为方面作出某些让步，求得迅速结案。如果这样作了，就是违法行为。” 因此有学者便将“不适用调解”上升为行政诉讼的特有原则之一，法院调解是违法的。
　　（二）现实中法院确实在“地下”调解
　　尽管法律禁止调解，但自1982年我国设立行政诉讼制度以来，在实际审判工作中，许多法院及法官还是对行政案件在做调解，而且换了一种名称，不再说调解，而叫做 “协调”，最终在表面形式上也没有以调解方式结案，而是以撤诉的形式结案的，是没有调解书的调解，说得通俗一点就是“地下调解”，这是多年来客观存在着的公开秘密，所以有人形象地说行政案件的调解是“羞答答的玫瑰静悄悄地开”。这样就造成了行政案件撤诉率一直居高不下的非正常现象。行政诉讼法施行后，全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时的1997年达到57.3%，个别地区一度竟然达到81.7%；自1994年有相应统计以来, “原告自愿申请撤诉”占撤诉案件的比例年年都在50%以上，并且一路上升，直到90%以上；虽然1998年以后撤诉率出现较大幅度的回落，也是“降低撤诉率司法政策”的作用，具体情况见下页附表； 而据《中国法律年鉴》提供的数据，1993-1998年我国民事一审案件的撤诉率均在19%以下，远远低于同期行政案件。
附表：
年 份 受案数
(件) 结案数
(件) 撤诉率(％) 其中原告主动撤诉率(%) 判决支持被告率
(％） 判决支持原告率 (%) 驳回起诉率(%) 民事案件撤诉率(％)
1987 5240 4677 21.3 59.2 14.0
1988 8573 8029 27.0 48.9 16.7
1989 9934 9742 30.4 42.4 20.0
1990 13006 12040 36.1 36.0 20.0
1991 25667 25202 37.0 31.6 21.2
1992 27125 27116 37.8 28.1 22.0
1993 27911 27958 41.3 23.6 23.8 16.7
1994 35083 34567 44.3 62.4 20.6 21.3 17.2
1995 52596 51370 50.6 57.7 17.3 17.6 17.6
1996 79966 79537 54.0 51.7 14.5 18.3 8.7 17.9
1997 90557 88542 57.3 56.6 12.7 16.8 8.5 18.3
1998 98463 98390 49.8 60.7 13.6 17.0 11.0 19.0
1999 97569 98759 45.0 64.6 14.9 18.2 12.0
2000 83533 84112 37.8 69.0 16.0 19.7 13.3
2001 98372 93219 33.3 74.7 17.1 17.9 14.7
2002 80728 84943 30.7 76.5 24.7 16.1 15.2
2003 87919 88050 31.6 83.9 27.8 14.3 10.7
2004 92613 92192 30.6 84.4 25.8 15.9 11.0
2005 96178 94771 30.2 88.7 16.6 17.4 11.4
2006 95617 94215 33.8 91.2 17.8 14.2 12.3
2007 101510 100683 37.0 94.2 29.1 12.6 9.1
2008 108398 109085 35.9 92.9 28.7 17.9 8.3
2009 120312 120530 38.4 协调93.4 22.4 9.3 9.1 25.8
　　高撤诉率和原告由起诉到“自愿申请撤诉”1800大转弯背后的实质原因，是法院做了大量调解工作，有时甚至是院长亲自带着主审法官主动上门向行政机关领导“汇报工作”。法院的这种做法因不符合法律规定，自然受到了学界的批评，因此1995年以来直至2005年我国的行政审判司法政策一直限制撤诉，实质是在限制调解，如吉林省高院于1997年初专门发文，严格要求各地法院尤其是基层法院行政案件撤诉结案率不得超过30%. 可从整体上看，虽然行政诉讼法禁止调解、限制撤诉的立法意图基本落空，但大量行政纠纷的和谐解决却是实实在在的。
　　那么，法院和法官为何又“执法犯法”，冒着“违法”的指责，20多年来一直在“地下”默默地做调解工作呢？这是有着深层次内在原因的。在世界范围内，即使在三权分立的国家，司法权弱于行政权是不争的事实，“司法部门既无强制，又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。” 这在我国的表现就更为突出，法院的人、财、物均受制于行政机关，真正意义上的独立审判还远远不能做到，何海波教授研究行政案件撤诉问题时最后得出的结论就是“期待司法权威的确立”。我国行政诉讼现实中，法院和法官所面对的一方面是相对人的权利被侵害，职责所在要主持公道，另一方面是行政强权，而手中的司法权又很弱，不敢过分“得罪”行政机关，因此只能采取两边都能交待的做法，而这种做法别无选择只能是调解，但调解又为法律所不许，因而只能求助于法律允许的撤诉。以调解为里，以撤诉为表，是中国行政审判法官的创造，但与其说是聪明，不如说是无奈更为准确，是在法律和现实的夹缝中求生的本能选择，尽管被诟病了20多年，但一直坚持在做，现在才有专家学者出来论证，指出了许多条合理性，其实最初的合理性只有一条即顺利结案而没有后遗症。
　　立法者当初要求法院不能调解而要依法判决，现在看来显然是没有从国情出发，过于理想化，高估了我国司法权的能量。我们的现实情况达不到依法判决的立法目的，因此法院通过调解达到案结事了的工作目标就是一个次优选择，也是一个不错的选择，虽有“钻法律空子”之嫌，但在总体上还是取得了解决纠纷的社会效果，也符合中国的传统。这就是行政诉讼中调解冒着违法的风险长期在“地下”大量顽强存在的内在理由。
　　二、现状（2006-2010）：“半地下”——政策倡导
　　2006年以来，构建和谐社会的新形势，激发了人们对调解特别是行政诉讼调解的热情。面对化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的艰巨繁重任务和高撤诉率背后实际存在的大量事实调解，理论界召开了多个研讨会并发表了许多文章重新认识行政诉讼调解问题，中央和最高人民法院对行政诉讼调解的态度也由最初的坚决否定逐渐转变为肯定并努力使其合法化。
　　（一）中央和最高人民法院密集出台了大量推动行政诉讼协调和解处理的司法政策。
　　2006年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》，这是自1990年10月1日行政诉讼制度实施以来，“两办”第一次就行政审判工作专门下发文件；最高人民法院也确定“行政诉讼协调问题研究”为2006年全国重点调研课题之一。2007年3月1日，最高人民法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，提出人民法院对行政诉讼案件，可以参照民事调解的原则和程序，“尝试推动当事人和解”，不断创新诉讼和解的方法，不断完善行政诉讼案件和解工作机制；2007年3月肖扬院长在第五次全国行政审判工作会议上要求：“要抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释，为妥善处理行政争议提供有效依据”，对因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议，“更要注意最大限度地采取协调方式处理”；2007——2009年最高人民法院连续三年发布了关于行政审判工作的意见，都对协调和解工作做了安排。 2008年1月14日，最高人民法院颁布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，虽然没有明确规定调解，但为建立行政诉讼协调和解处理的新机制间接提供了法律依据；同年8月18日最高人民法院下发《行政审判工作绩效评估办法（试行）》，鼓励法官运用协调方式处理行政案件。2010年6月，最高人民法院副院长南英在全国社会治安综合治理工作会议上发言时强调，“要把调解、和解的手段适用于行政案件”；2010年6月7日，最高人民法院发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《高法意见》），明确要求把调解、和解和协调案件范围扩展到行政案件并对相关具体工作做出了安排。
　　（二）各地法院纷纷制定有关行政诉讼协调和解的文件，积极开展行政诉讼调解的试点和研究工作。