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陕西省人民政府办公厅转发省土地利用管理局关于国家、集体基本建设用地及农民宅基地用地实行指标控制的试行办法的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 16:32:44  浏览:9423   来源:法律资料网
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陕西省人民政府办公厅转发省土地利用管理局关于国家、集体基本建设用地及农民宅基地用地实行指标控制的试行办法的通知

陕西省人民政府


陕西省人民政府办公厅转发省土地利用管理局关于国家、集体基本建设用地及农民宅基地用地实行指标控制的试行办法的通知
陕西省人民政府



各地区行政公署,各市、县人民政府,省人民政府各工作部门、直属机构:
省土地利用管理局制定的《国家、集体基本建设用地及农民宅基地用地实行指标控制的试行办法》,已经省人民政府同意,现转发你们,请遵照执行。
十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我们的一项基本国策。但是,至今我们很多同志对这个问题的认识还很不够。一些干部和群众使用土地只考虑当前利益和局部利益,一些单位在国家建设征用土地时,多征少用,早征迟用或征而不用。农村一些地方乱占耕地成风,有的
乡镇企业用地不搞规划,不经审批,随意占用;有的干部目无法纪,随意批准用地,甚至自批自用;个别地方甚至出现了买卖、租赁、擅自转让土地的现象。不少地方已经出现了占用土地失控的严重情况。省人民政府要求各级人民政府,务必充分认识珍惜保护耕地的重要意义,坚决按照本
试行办法的有关规定,对征地、用地全面试行指标控制的管理办法,要象做计划生育工作一样,依据国家关于土地管理的有关法律、法规和政策规定,严格审批,在保证各项建设合理用地的情况下,千方百计节约用地,为子孙后代造福。

陕西省土地利用管理局关于国家、集体基本建设用地及家民宅基地用地实行指标控制的试行办法
第一条 为了制止基本建设中无计划的占有耕地的现象和农民建房中不经审批乱占滥用耕的问题,根据《中华人民共和国土地管理法》的基本要求,省政府决定,全省从一九八七年起,对国家、集体基本建设用地及农民宅基地用地实行全面的指标管理办法。
第二条 国家、集体基本建设用地和农民宅基地用地每年的控制指标,由各级土地管理部门和计划部门提出具体建设,经本级人民政府审查同意后,报省人民政府土地管理部门和计划部门确定,并列入全省国民经济计划,由计划部门下达执行。
第三条 非农业用地的年度控制指标属指令性指标,由省、地(市)、县(市、区)、乡(镇)各级人民政府分级进行监督管理,严格按照下达的控制指标包干使用,不准超过。
第四条 实行按指标控制非农业用地的日常管理工作由各级土地管理部门具体负责。
第五条 国家和集体基本建设用地及农民宅基地用地,分别下达控制指标,专项专用,不得互相调剂。
第六条 对非农业用地实行指标控制办法后,所有用地单位和个人必须履行征地、用地申请和审批制度,未获得用地指标的单位,一律不予审批,擅自占用者按非法抢占耕地处理。
第七条 国家和地方确定的重点建设项目用地指标,纳入全省非农业用地总指标之内统一安排,随国民经济计划一同下达。确有特殊情况需要超指标用的地,原则上在地(市)、县(市、区)的总指标内调剂解决。
第八条 乡镇企业基建和村民个人建房用地,以乡为单位,按上级下达的指标进行控制,一律纳入年度控制指标之内。这类用地要充分利用非耕地、旧庄基地和质量差的耕地,必须占用现有好耕地时一定要从严掌握。
第九条 农村专业户和个体工商户以及经济联合体需要的生产场地,应当充分使用自己的院落场地解决。确需另划场地的,必须本着节约用地的原则,按照统一规划,列入乡镇企业用地指标办理申报和审批手续。这些用地一律按临时用地对待,使用时间和使用面积由县级土地管理部门
严格审查。经批准划定的生产场地内,不许建永久性建筑物,不得随意改变用途,不得私自转让。
第十条 对于主动使用非耕地、旧庄基地、质量差的耕地表现突出的,对于精打细算,节约用地指标成绩显著的,要给予必要的奖励。对于不经批准,擅自占用土地和无故突破用地指标的,对于弄虚作假,欺骗管理部门,多批多占土地的,要追究主管领导者的责任,并给予经济的、行
政的处罚。
第十一条 乡镇政府要加强对土地的管理,坚决贯彻执行国家的有关法律、法规和制度,管好土地。要严格按照上级下达的指标控制非农业用地,不准突破。要设立专职或兼职的乡镇土管理员(在现有人员编制中调剂解决),专管此项工作。乡镇干部必须坚决按国家规定的征地,用地
申请,审批制度办事,不准越权批准用地,更不准自批自用。考核干部时,乡镇要把土地管理工作的好坏,作为重要的标准之一。
第十二条 各级计划部门和土地管理部门要加强对非农业用地情况的检查监督,每年检查一至二次,总结推广先进经验,及时解决存在问题,防止造成用地失控。
第十三条 本办法自公布之日起试行。
本办法由省人民政府土地利用管理局负责解释。




1987年2月26日
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铜陵市政府投资项目代建制管理办法(试行)

安徽省铜陵市人民政府


铜陵市政府投资项目代建制管理办法(试行)

铜政〔2008〕53号


县、区人民政府,市政府各部门、各直属机构:

  为加强政府投资项目的建设管理,现将《铜陵市政府投资项目代建制管理办法(试行)》印发给你们,请认真遵照执行。



铜陵市人民政府
二○○八年十二月二十六日



铜陵市政府投资项目代建制管理办法(试行)

  第一章 总 则

  第一条  为进一步深化投资体制改革,提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益,规范政府投资建设程序,实现非经营性项目建设质量、投资、工期控制目标,依据《国务院关于投资体制改革的决定》和《铜陵市人民政府关于印发铜陵市政府投资项目管理暂行办法的通知》(铜政〔2008〕50号)以及有关法律、法规,结合实际,特制定本办法。

  第二条 在本市行政区域内,项目总投资在50万元及以上且政府投资占50%及以上的公益性建设项目,原则上都应实行代建制。不宜实行代建的项目,仍实行自建。

  本办法所称代建制,是指直接委托或通过招标方式选择专业化的项目管理单位(以下简称代建单位),负责项目的投资管理和建设组织实施工作,严格控制项目投资、质量和工期,项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制建设项目的审批程序不变。

  本办法所称公益性项目是指不以营利为目的的各类房屋建筑、市政基础设施和其他建筑物。包括以下项目:

  (一)党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房;

  (二)科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目;

  (三)看守所、拘留所、戒毒所、收教所、消防设施、法院审判用房、检察院技侦用房等政法设施;

  (四)交通、水利、环境保护、市政等基础设施项目;

  (五)其他非经营性公用事业项目。

  本办法所称政府投资,是指市本级财政预算内安排的建设资金;纳入市本级财政预算管理和财政专户管理的行政事业性收费(基金)按照规定用于建设的资金;上级部门专项补助的建设资金;市属国有投资公司承担政府投资项目的融资建设资金;市本级财政承诺借贷或者偿还债务的政府性融资建设资金。

  第三条 代建制工作的开展,应当严格执行有关法律、法规和基本建设程序,遵循公开、公平、公正和专业化原则,以及投资、建设、管理和使用彼此分离、相互监督的原则。

  第四条 市发展改革委作为市政府投资主管部门,负责代建制的指导和协调工作。市财政局、审计局、监察局、住房城建委、招投标采购交易中心等有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理和监督工作。

  第五条 政府投资代建项目按照《招标投标法》和《铜陵市政府投资项目管理暂行办法》有关规定,由代建单位组织对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购等进行公开招标。

  第六条 政府投资代建项目实行合同管理,代建单位确定后,由项目法人、项目使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同。

  第二章 代建形式及代建单位的确定

  第七条 政府投资项目的代建包括分阶段代建和全过程代建两种形式。分阶段代建是将代建工作分两阶段实施:

  (一)委托项目前期工作代理单位。由委托的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书,对工程勘察、规划设计直至初步设计实行阶段代理。总投资500万元及以上政府投资代建项目原则上均应委托代建单位代理项目前期工作;

  (二)委托建设实施代建单位。由委托的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计和概算,对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。

  全过程代理是根据项目的具体情况,委托一个单位进行全过程代建管理。

  第八条 政府投资代建项目原则上采用直接委托方式,由市重点工程建设局作为代建单位;不宜由市重点工程建设局代建或市重点工程建设局代建有困难的项目,可以通过招标方式选择代建单位。

  第九条 代建单位的招标,由项目使用单位和项目法人委托具有相应资质的社会招标代理机构负责组织,并依法接受有关部门监督。

  第十条 参加代建投标的单位应当具备下列条件:

  (一)具有独立法人资格、自负盈亏的经济实体;

  (二)具有与项目相适应的工程设计、开发、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质;

  (三)具有与项目相适应的管理能力和技术能力;

  (四)具有同类工程建设管理经验;

  (五)具有与项目相适应的资金实力。

  第十一条 通过招投标方式获得项目建设实施代建资格的代建单位应向项目法人提供工程概算投资3%—10%的银行履约保函,履约保函金额应视项目不同情况在招标文件中预先设定。

  第三章 代建单位、使用单位和项目法人职责

  第十二条 代建单位(包括前期工作代理单位和建设实施代建单位)在代建的不同阶段履行不同的职责。

  前期工作代理阶段主要职责:

  (一)会同使用单位,依据项目建议书批复内容组织开展工程勘察、规划设计等招标活动;

  (二)组织开展项目初步设计文件编制修改工作;

  (三)办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续报批工作。

  建设实施阶段主要职责:

  (一)根据市发改委批准的项目初步设计及概算组织施工图设计;

  (二)履行工程勘察、设计、施工、监理和设备材料采购的招标人或采购人职责;

  (三)负责办理“一书两证”、施工许可证和消防、园林绿化、市政等有关手续;

  (四)负责工程合同的洽谈与签订工作,对施工和工程建设实行全过程管理;

  (五)按项目进度向市发改委提出投资计划申请,向市财政局、项目法人报送项目进度用款报告,并按月向市发改委、财政局及项目法人报送工程进度和资金使用情况;

  (六)组织工程中间验收,配合市发改委、项目法人、使用单位及有关部门共同组织竣工验收,严格控制项目投资、质量和工期;

  (七)负责组织编制工程决算报告,初审后报市审计局审计。凡投资在100万元及以上的项目,报市审计局审计;100万元以下的项目,由代建单位委托有资质的社会中介机构审计,审计结果报送市审计局,审计局根据需要进行抽查;

  (八)负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交,并按批准的资产价值向项目法人和使用单位办理资产交付手续。

  第十三条 使用单位(或主管部门)的主要职责:

  (一)根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额,提出项目使用功能配置、建设标准;

  (二)协助前期工作代理单位和建设实施代建单位办理计划、规划、土地、施工、环保、消防、园林、绿化及市政接用等审批手续;

  (三)参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作;

  (四)监督代建项目的工程质量和施工进度,参与工程验收;

  (五)监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对项目资金使用情况。

  第十四条 政府投资代建项目原则上由市建设投资控股(集团)有限公司作为项目法人;不宜由市建设投资控股(集团)有限公司作为法人的,可由项目使用单位或项目主管部门作为项目法人。在代建工作中项目法人的主要职责:

  (一)负责筹措项目建设资金,包括财政资金的申请和政府差额拨款投资项目中自筹资金的筹措,建立项目专门账户,按合同约定拨款;

  (二)参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作;

  (三)监督代建项目的工程质量和施工进度,督促代建单位做好工程的专项验收和综合验收;

  (四)监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对项目资金使用情况;

  (五)负责项目建设资金的直接拨付(市建设投资控股(集团)有限公司作为项目法人时)。

  第四章 项目代建程序

  第十五条 使用单位提出项目需求,编制项目建议书,按规定程序报市发改委审批,市发改委提出初审意见报经市政府研究同意后批准项目立项。

  第十六条 市发改委在立项批复文件中明确项目法人、项目实行代建制、具体代建方式和代建单位确定方式。

  第十七条 政府投资代建项目采用分阶段代建的,项目立项批复后,由项目使用单位、项目法人与直接委托或招标确定的前期工作代理单位签订《前期工作委托合同》。前期工作代理单位应按照有关规定,对项目勘察、设计进行公开招标,并按照《前期工作委托合同》开展前期工作,前期工作(初步设计及投资概算)深度必须达到国家有关要求。

  项目前期工作完成后,市发改委会同市财政等有关部门,对政府投资代建项目初步设计及概算投资进行审核批复,并在批复中明确项目建设实施阶段代建单位的确定方式。根据项目初步设计批复,项目使用单位、项目法人与直接委托或招标确定的项目建设实施代建单位签订《项目代建合同》。建设实施代建单位应按照有关规定,对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标,并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和投资概算,进行施工组织管理。严格控制项目预算,确保工程质量,按期交付使用。

  第十八条 政府投资代建项目采用全过程代建的,项目立项批复后,由项目使用单位、项目法人与直接委托或招标确定的代建单位签订《项目代建合同》。项目代建单位应严格按照第十七条有关前期工作代理和建设实施代建的规定,做好项目代建工作。

  第十九条 代建项目建设管理按照《铜陵市政府投资项目管理办法》有关规定执行。

  第二十条 代建单位要按照《中华人民共和国档案法》的有关规定,建立健全有关档案;项目建设各阶段的文件资料,要严格按照规定收集、整理、归档;在办理产权移交手续时,要一并将工程档案、财务档案及相关资料向项目法人、使用单位和有关部门移交。

  第二十一条 代建单位确定后,应严格按照《前期工作委托合同》和《项目代建合同》约定履行义务,不得向他人转包或分包该项目。

  第五章 资金拨付、管理与监督

  第二十二条 政府投资代建项目前期费用由市发改委在政府投资计划中安排,并纳入项目总投资中。对明确实行前期工作代理并已签订《前期工作委托合同》的项目,由市财政局根据资金计划直接将前期费用拨付给前期工作代理单位用于项目前期工作;前期工作代理单位根据实际工作内容和进度,提供有效的合同、费用票据,经项目法人、使用单位审核确认后,方可报销。对明确不实行前期工作代理的项目,前期费用由市发改委、市财政局另行安排。

  第二十三条 政府投资代建项目建设资金实行直接支付制度,资金拨付遵循“按计划、按预算、按进度、按程序”原则。由市建设投资控股(集团)有限公司作为项目法人的项目,建设资金经市财政局拨入后由市建设投资控股(集团)有限公司负责拨付;其他项目由市财政局负责拨付。

  《项目代建合同》签订后,建设实施代建单位根据实际工作进展和资金需求,提出年度资金使用计划,经项目法人、使用单位和监理单位审核后,报请市发改委安排列入年度政府投资计划。市财政局或市建设投资控股(集团)有限公司根据市发改委下达的年度投资计划,按照项目进展情况和建设进度以及建设实施代建单位确认的额度,直接将资金拨付到施工单位或货物、服务供应商。

  第二十四条 非财政全额投资的代建项目,项目法人的自筹资金应与财政资金同步投入,按进度拨付使用。

  第二十五条 代建单位管理费用列入工程概算,在工程待摊投资中列支。委托市重点工程建设局作为代建单位的,原则上不另安排代建管理费用。通过招标方式选定代建单位的,代建管理费用可按项目批准的投资概算额分档计取,其中:投资概算额低于500万元(含500万元)部分,按该部分的3%计取;投资概算额高于500万元、低于1000万元(含1000万元)部分,按该部分的2.5%计取;投资概算额高于1000万元、低于2000万元(含2000万元)部分,按该部分的2%计取;投资概算额高于2000万元、低于3000万元(含3000万元)部分,按该部分的1.5%计取;投资概算额高于3000万元部分,按该部分的1%计取。代建单位管理费用的最高限额原则上不超过100万元。

  前期代理单位管理费与建设实施代建单位管理费最高可按管理费总额的3:7确定。

  第二十六条 市发改委下达年度投资计划时,安排一定资金用于开展代建项目的评审、评估工作。

  第二十七条 代建单位应每月向市发改委、市财政局、项目法人、使用单位分别报送《项目进度月报》。

  第六章 监督与奖惩

  第二十八条 前期工作代理单位和建设实施代建单位应将代建工作进展情况及时上报市有关部门,并依法接受有关职能部门和公众的监督。市有关部门依据国家和省、市有关规定,对非经营性政府投资代建项目进行稽察、审计和监察。

  第二十九条 代建单位应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购招标工作,未经批准擅自邀请招标或不招标的,由市有关行政监督部门依法进行处罚,所造成的损失或投资增加额一律由代建单位赔付。

  第三十条 代建单位未能恪尽职守,导致由于前期工作质量缺陷而造成工程损失的,应按照合同约定,承担相应的赔偿责任;未能完全履行合同约定,擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准,致使工期延长、投资增加或工程质量不合格,所造成的损失或投资增加额一律由代建单位赔付。

  第三十一条 对项目进行咨询、评审的中介机构,应客观公正提出评审意见,对评估意见严重失实并造成重大损失的中介机构,由市发改委向全市通报,禁止其3年内参加代建项目的咨询、评审工作,并依法追究责任人的行政和法律责任。

  第三十二条 有关主管部门不依法履行代建管理职责,由其上级机关或监察机关责令改正;造成严重后果的,对直接负责的单位领导和直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的依法追究刑事责任。

  第三十三条 项目建成竣工验收,并经竣工财务决算审计批准后,如决算投资比合同约定投资有节余,节余资金按国家财政部有关规定处理。

  第七章 附 则

  第三十四条 本规定由市发展和改革委员会负责解释。

  第三十五条 本规定自发布之日起实施。


中国农民法律信仰的缺失与培育
韩宏伟
引 言
某农村曾发生这样一则案例:某村村长因自己家的果树于一夜之间被人全部砍毁,因怀疑某村民所为,请求公安机关将其逮捕。在缺乏证据、仅凭怀疑的情形下,公安人员对此人进行刑讯逼供,但这个村民并未屈打成招。在长达一个多月的非法监禁期间,致使该村民身体多处受到严重伤害,最后确无有力证据,该村民被放回家。后来中间人从中说和,并施加一定的压力,此事村长给予两万元予以了结,然而该村民也起诉村长和公安局,虽然其接受和解时并不情愿。对于此事,虽然当时遭到全体村民的唾骂、斥责,但是几个月之后,此事亦了无声息。农民对法律的态度反映出其复杂的心理,这种心理变化的过程凸现出农民对法律缺乏信任是一种必然。并非是农民没有权利意识,而是这种权利意识让某种强势给压住了。
农民不愿意“打官司”,一些学者认为这是中国人存在“厌诉”或“耻诉”的传统价值观。但苏力先生则认为“厌诉作为一种社会现象,不是观念的产物,而是一定的制约条件下形成的趋利弊害的行为态势或行为习惯。要改变这种社会法律现象,使人们能够而且愿意诉求正式的法律制度,重要的不是不少法学家主张的提高公民的权利意识,不是所谓的普法宣传,告知公民他们有什么权利,而是提供一种诉求的途径,提供功能上可以替代原先的纠纷解决方式的法律制度,包括正式的诉讼机制和其他非诉讼机制,来实际获得或享有这种权利。” 苏力先生的话语确实反映了中国农村法治的普遍现状,反映出农民对法律消极的态度和惧怕的心理。我们要加快推进农村法治建设的进程,培育农民对法律的信仰不可或缺,但具体如何操作的确值得我们认真思考,因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
一、农民法律信仰与农村法治建设的关系
“信仰”是人类所持有的一种心理行为状态,其总是与宗教或某种主义相联系。《辞海》中对其这样解释的:“对某种宗教,或某种主义的极度的信服和尊重,并以之为行为准则。”它意味着认同、尊崇、信奉。信仰是指人们关于终极价值的信念,是一种充满感情的、毫无置疑的接受,带有自发、非理性的特征。
法律信仰是一个涉及法学、心理学、社会学乃至伦理学的概念,它是指人们对法律的一种尊重敬仰的态度,是自愿接受法律统治的一种的姿态,是“社会主体对法的现象的理性认识的基础上油然而生的一种神圣体验,是对法的一种心悦诚服的认同感和依归感,是人们对法的理性和激情的升华,是主体关于法的主观心理状况的上乘境界。” 社会大众对法律的忠诚,是对法律之德性的一种认同和确信,表明人们愿意热忱地投入到捍卫法律权威和尊严的斗争中去,并把参与这种斗争视为自己神圣而又庄严的使命。以此为基础,公众能够在坚定的法律信念的支配下自觉地把法律规则作为自己的行为准则,并为此而抗争、献身到底。
我们要构建法治化的国度,加强农村法治建设至关重要,因为其直接影响我国依法治国的整体进程。培育农民的法律信仰能够推进农村的法治建设,在农村树立法律的权威性,使法律的价值自由发挥。
(一)农民法律信仰在农村法治建设中的地位
就理想的法治而言,农民法律信仰与农村法治建设是统一的,农民法律信仰是农村法治现代化的精神理念,农民对法律的信仰实质就是对法治的信仰。因为农村法治建设的要旨首先强调的是农民物质和精神上的强势关怀,对农民自由的完善和发展的追求。其次,才是对体现其价值追求随之而衍生的法制文明的追求。农村法治建设的最高层次是一种信念,相信一切法律的基础,应该是对农民人格价值的尊重。农村法治建设的理想目标,就是去创设和维护一套乡土社会的原则、规范、程序和机构,以保障农民的权益,防止它受到政府或其他人的侵犯,使农民有机会和条件享受合乎人的自由和尊严的生活。农民对法律的信仰,最终指向的是法律的终极价值即实行法治,追求正义实现乡土秩序的公平与和谐运作,进而使农民权利得到实现和自然延展。鉴于此,农民法律信仰与农村法治理想是统一的、契合的,农民对法律的信仰反映出农村法治建设的内在品质和意蕴,农村法治建设因农民的法律信仰凸现出鲜活的生命力,这正是农村法治现代化所需要的。因此,农民对法律的信仰和追求理所当然的成为推动农村法治建设进程的最根本的动力,其地位自然不可低估。
就现实的法治而言,农民法律信仰是农村法治建设实践的文化支撑点,是农村法治现代化的制度理念。我们知道,任何法律制度的制定都不是简单的文字罗列,其背后必然有一种无形的力量和信念在支撑、影响着它。农村法治建设,并不是法律的强制下乡,也不是让农民被动的接受法律,或者因惧怕法律的惩罚而简单的守法。而是要让法律的公正价值,即代表一种制度理念和文化力量来深入农民的心里和情感之中,使农民从内心敬重法律、信仰法律。这样,农村法治之路才真正具有现实意义。另外,农村法治制度的确立,必须以农村深厚的乡土文化为土壤,否则,再完美的制度也无法生根发芽,更谈何农民对法律的信仰。就像我们能够在一夜之间制定出若干部规范人们的法律,却不能希求人们在第二天就欣然接受这代表“人们利益和愿望”并为之带来福祉的“婴儿”。因此,农民法律信仰是农村乡土文化与国家法律文化的有机整合,是解决农村法治困境的关键。没有农民对法律的热切的信仰精神,法律将是苍白的、无力的,农村法治也终将只是一个梦想。
(二)农民法律信仰在农村法治建设中的作用
历史法学派代表萨维尼认为:“法律如同一个民族有的语言、生活方式和素质一样,具有一种固定的性质,它是一个民族特有的机能和习惯具有不可分割的联系。它融入一个民族的共同信念和民族意识之中。”农民法律信仰和农村法治建设是不可分割的整体,它们相辅相成,相互促进,协调发展。推进农村法治的过程实质上就是农民对法律逐步信仰的过程,同时也是法律精神价值内化的过程。农民只有内生的自觉的法律信仰与外在的完善的立法、严格司法、执法等法治实践协调一致,形成有机的统一,才能达到一个运动整合的法治状态。
在农民法律信仰与农村法治建设的相互关系中,农民广泛、普遍的法律信仰会形成了一个有机的能动作用,其为农村法治建设的不断推进提供了源源不断的精神动力。
首先,农民法律信仰整合了乡土社会的心理规范,为农村法治建设的有效推进奠定广泛的社会法治心理和情感基础。在农村要树立法律信仰,必须使得农民对法律具有心理上的皈依和情感上的依赖,这种对法律的强烈感情是农民最朴素的、非理性的心里表现。它使乡土秩序与法律规范达到默契,不仅使乡土文明得以自然延展,而且强化了法律的权威性,推动了农村法治建设的进程。
其次,农民法律信仰蕴育、彰显出法治的精神,为农村法治建设奠定了深厚的理念基础。法律信仰是人们在理性的支配下对法律的一种相对科学的信仰。农民基于对法律的这种理性的信仰和尊崇,坚持对法律的价值即自由、秩序、正义、等法治精神的不断追求,并把这种行为转化为自己先进的思想理念,来影响整个乡土文明,使其符合农村法治现代化的要求,进而推动农村的法治建设。
再次,农民法律信仰调和了乡土社会的礼法秩序,引导并影响农民们的行为习惯,为农村法治建设一体化奠定了行为基础。在农村法治实践的各个层次和环节中,只有广大农民对法律的心里因素转化为自觉的行动,才能转化为推进农村法治进程的物质力量。人的行为直接受其思想意识的支配,而法律信仰作为人们法律意识的理性的整合的结果和一种最高的精神境界,对法律意识的要素具有统摄作用,因而能对人们的法律行为起到引导和决定作用。故此,在农民对法律的自觉信仰的指引下,农村法治建设之路才会更加顺利。
二、农民法律信仰的现状
目前,法律信仰在中国面临着特殊的遭遇和困境,这种境况在农村尤为突出。农民对法律缺乏热爱与尊重,一方面是因为信仰法律的代价太大了;另一方面是因为法律总给人一种不信任的感觉,老是一副冷冰冰的面孔,没有温暖的气氛可言。法治是未来值得追求的一种生活方式,但目前中国要构建农村和谐的法治秩序,以怎样一种法治方式出现以及如何推行,的确是一种困惑。在评价中国二十多年的农村法治状况时,不难发现,尽管已形成了框架式的法律制度,但具体细节却很难令人满意,这是其一;其二是农民对执法状况和司法状况存在普遍的不满与失望,这种不满与失望反映了农民对法律的消极态度。更为突出的是:农民在接受、服从与运用法律时,远远没有达到对法律尊重和信仰的程度。因为立法“虽然以相当快的速度覆盖了社会生活的许多方面,然而法律的实施情况却相当不如人意。” “承诺与现实的距离愈加拉大,人们对法律和法制的期望逐渐化为失望。” 现实中的有法不依、执法不严、徇私枉法、司法腐败等现象愈演愈烈,刺激着农民对法律复杂的心理,使得农民对信仰法律的缺失成为一种必然,具体表现为:
首先,农民对立法产品的漠视。改革开放以来,特别是市场经济体制建立以来,我国加大了法制建设的力度,出台了大量的法律、法规,结束了“无法可依”的时代,但法治的理想情怀却迅速滋生了许多冰冷的现实问题。农民对大多数法律、法规无从知晓,更不用说掌握与运用。法律并没有走进农民的生活中,成为他们的必需品,相反,却加深了农民对法律的陌生感。农民不了解法律,农村纠纷多数运用“托人”“上访”“私了”等非法律方式来解决。
其次,农民心中法律权威性的丧失。法治社会法律“至上”,具有最高的权威性和效力,任何组织和个人都必须坚决服从法律,严格依法办事,这是法律信仰的底线。伯尔曼有言,“法律与宗教共享的四种要素,仪式、传统、权威和普遍性。这四种要素赋予了法律价值以神圣性,并且因此强化了民众的法律情感。” 然而,在广大农村,法律却没有处于至上的位置。许多权大于法的现象使得农民认为法律无用,权力可以来主宰法律,权力可以解决许多法律解决不了的问题,从而在农村滋生出明显的泛权力状态,反映了农民心中法律权威性的丧失。
再次,农民对法律价值的质疑。长期以来,农民习惯性的把法律看作是用来驾驭社会政治、经济、和文化政策的一种工具,其目的是压迫、限制和束缚自己的,自己对法律的遵守是迫不得已的行为。因为他们几乎看不到法律具有自由、民主、公平、正义和安全等价值要素,看到的只是执法不公、司法腐败、法律虚置的表现,偶尔有一两件展现法律价值的判决,却是“迟来的正义”,这些现象使农民对法律的价值产生了怀疑,所以农民时刻想到的只是尽可能的远离、规避和拒斥法律。
农民对法律缺乏信任的态度和心理,反映出农村法治建设困境的复杂性与长期性。因为农村特有的文化底蕴所形成的乡土规范影响着法治在农村的发展,这是长期形成的历史问题,不是法律一朝一夕所能改变的。如若法律不能体现出公平、正义的价值理念,而是强行进入农村,那后果将不堪设想。恰如孟德斯鸠所言:“用法律去改变法律所建立的东西,用习惯去改变习惯所确定了的东西;如果用法律去改变应该用习惯去改变的东西的话,那是极糟的策略。” 因此,农民法律信仰缺失的现状和原因,需要我们认真思索和研究,因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
三、农民法律信仰缺失的原因分析
法律信仰是信仰主体与信仰对象之间从静态到动态的有机契合。农民法律信仰缺失的原因概况来说有主客观因素,主观因素表现为农民自身的心理态度;客观因素表现为信仰的对象——法律的运作过程、完善程度、价值发挥以及法律所处的社会环境。
(一)人治传统因素。中国几千年的封建统治培植了农民的“权力崇拜”和“权力至上”的信仰和权威观念。因为一个国家要正常运转,必须有一个权威存在,也就是说要培育一种信仰,这个信仰在传统的中国人心中就是权力,而不是法律。因为旧中国留给我们的,封建传统太多,而民主法制传统却很少,所以,“唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念使农民不相信法律的公正性、严肃性,农民不信任法律最终也就导致了其法律信仰的缺失。另外,对农村的基层政府工作人员和司法人员来说,由于“权力崇拜”的人治思想观念影响,他们往往对法律缺乏敬畏感,认为其行为代表法律,其决定就是法律,其言行都是合乎正义和法律的。这本身就是“官本位”“权本位”的思想在作祟,在他们心中呈现的法律信仰的缺失状态,直接影响并加深了农民对法律信仰的缺失程度。
人治宣扬的是“权力至上”,法治崇尚的是“法律至上”,法治与人治是对立的,因为“一种权威的强化难免会意味着另一种权威的危机”。既然我们选择了在农村推行法治,就要树立法律的最高权威,摒弃人治的传统观念,如若人治的传统思想不改变,那么培育农民对法律的信仰只会是空中楼阁。
(二)法律制度因素。法律制度是社会主体法律信仰的对象。对信仰的主体来说,良法的存在是内心法律信仰的基础。法治之所以优于人治,关键就在于其拥有体现公平、正义和秩序价值的良法。良法从其价值上分析应该具有公正的规范体系,我国涉农法律也正向这一法律价值追求的方向努力,但纵观农村法律系统,其不尽人意之处依然存在:农村法律系统并没能解决二元制社会下的城乡差别,宪法宣扬的“法律面前人人平等”的原则在“三农”立法中没能得到很好的体现,比如涉及农民利益保护的农村养老、医疗救助、最低生活保障、农业保险制度的立法严重欠缺、滞后。这些表明农民在权利分配上并不平等,农民被现代中国法律不断推向边缘化。
另外,我们在法律制度的设计上存在失误,因为其并没有考虑中国文化的特殊性。我们并没有本土化的传统法律文化基础,有的只是礼俗社会的谦让、服从、宽容、安宁、和睦以及血缘关系与地缘关系的价值同构,因为“一切社会关系都被乡土固有的伦理规则调整好了,法律只是在社会关系明显遭受破坏时才能派上用场。” 虽然西方的法治思想在鸦片战争之后传到中国,但其从未在中国生根发芽。新中国建立后,苏联模式的计划经济则是以权力引导和制约社会的一种社会经济运作方式,它重视权力的作用,但却忽视了权力的监督与制约。这种模式与中国传统的人治主义一拍即合,形成了有中国特色的政治模式,因而更强化了我们独有的权力至上的思想。对此,梁治平先生有一段精彩的论述:“我们的现代化法律制度包括宪法、行政法、民法、诉讼法等许多门类,它们被设计来调整社会生活的各个领域,为建构一个现代社会奠定了基础,同时,它们也代表了一种精神价值,一种在久远的历史中逐渐形成的传统。问题在于,这恰好不是我们的传统,这里不仅没有融入我们的历史和经验,反倒常常与我们‘固有的’文化价值相悖。于是,当我们最后不得不接受这套法律制度的时候,立即就陷入了无可解脱的精神困境里面。一种本质上西方文化产物的原则、制度,如何能够唤起我们对于终极目的和神圣事物的意识,又怎么能够激起我们乐于为之献身的信仰与激情?我们并不是渐渐失去了对于法律的信仰,而是一开始我们就不能信仰这法律,因为它与我们五千年来一贯遵行的价值相悖,与我们有着长久之传统的文化格格不入。” 因此,法律制度的设计失误导致人们特别是农民对这种法律制度缺乏信仰,而且我们的法律制度大都是移植西方的,改革时总是自上而下的强力推进,并且没有考虑到农村特有的文化底蕴和乡土规范,所以,农民对法律产生不了信仰也是情理之中的事情。
(三)司法因素。司法不公现象严重损害了农民对法律的信任感,从法律的精神信仰上制约着农村法治建设的进程。司法公正是现代法治的一项基本原则,也是法治现代化的灵魂和关键,其在很大程度上影响着农民对法律的信仰指数。司法腐败的现象不仅严重损害了农民的合法权益,而且还严重影响了法律在农民心中最朴素的神圣地位,因为在农民潜在的权利意识中,法律应该是伸张正义的底线,合法权益唯有通过法律才能真正获得名份。
司法不公正影响着农民对法律的热切信仰,其原因有三方面,一是司法缺乏应有的独立性。尽管宪法规定司法独立是一项基本原则,但这项基本原则在具体实施中却面临着很大的困境。从目前中国农村基层的状况来看,司法总是不能摆脱来自各方面权力的干预,因而往往使得很小的纠纷得不到公正的解决。特别是在一些民告官的行政诉讼中,由于司法机关在人财物等方面受制于同级政府,并未实现真正的独立,因此在审判中很难做到不偏不倚,公正判决。二是司法腐败现象严重妨碍着农村司法的公正。农民中流传的“法官肩上有天平,哪边钱多哪边赢”、“打官司就是打关系”的说法在一定程度上反映出农村司法腐败的严重性和复杂性。司法是维护社会公平、正义的底线,腐败可以通过司法来监督和遏制,这正是司法的价值之所在。如果司法本身就已经腐败,那就等于维护社会正义的最后一扇门也关闭了。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端,人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。” 当法律不能公正解决农民的纠纷时,农民就可能会起用最原始的暴力来解决,尽管这样会遭受牢狱之灾。正像卢梭所说“每个人都有权冒生命的危险,以求保全自己的生命。” 三是农村司法队伍素质不高,司法水平比较低下。我国法院对司法审判人员的管理体制是“双重领导,以地方为主”。这种管理体制的弊端在于,地方人事管理部门为法院配备干部时,往往并不注重人员的业务素质,院长和副院长的安排也只是注重其行政级别而忽视其专业水平,复转军人进法院就说明了这一点。由此,我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的,司法队伍的业务素质不强,那么严格司法和提高裁判质量是很难实现的。农村司法不公的实质是司法者对法律的不信仰,既然司法人员不信仰法律,那么又有何理由让农民信仰它呢?
中国传统礼俗社会文化因素。“礼俗社会”是德国社会学家在研究启蒙时期社会思潮时提出的一个概念,其与“法理社会”相对。我国社会学家费孝通先生认为:“在社会学里,我们常分出两种性质不同的社会,一种并不具有具体目的,只是因为在一起生长而发生的,一种是为了要完成一种任务而结合的社会。前者是礼俗社会,后者是法理社会。生活上被土地所囿的乡民,他们平素所接触的是生而俱来的人物,正像我们的父母兄弟一般,并不是由我们选择得来的关系,而是无须选择,甚至是先我而在的一个生活环境。”
中国的农村社会是一个典型的礼俗社会,这与礼俗社会的社会结构紧密相连。因为农村社会的封闭性、地缘性、非经济性、而且带有一定的愚昧性等内在特征,正是传统礼俗社会所凸显的。中国农村的九亿农民生活在礼俗社会中,尽管现代文明不断影响、冲击着乡土规范,加之法律下乡的不断推进,但农民还是不能完全摆脱礼俗社会的洗礼和影响。正如谢遐龄先生所言:“男孩长大了是男人,不会长成女人;女孩长大了是女人,不会长成男人。中国现代化了仍是‘中国社会(礼俗社会或伦理社会)’,不会是‘西方社会(理性社会)’”。生活在礼俗社会中的农民,他们拒斥法律的入侵,因为法律会打破乡土秩序的和谐与熟人社会的安宁。
礼俗社会讲求的是一种“仁义、宽让、相安和睦的秩序,地缘关系和血缘关系的重要性与特殊性使得农村文明承载着一定的连续性。而这种连续性很小受到现代文明的影响,毕竟,几千年形成的乡土文化是很难在短时间内就被现代文明所同化。因此,农民基于此原因所形成的独特的社会关系就决定了法律很难在农村立足,因为乡土规范在农民心中已经根深蒂固,烙下了深深的印迹。为什么农民并不像城市的市民那样,法律意识、权利意识很强呢?原因就在于:农民生活在一种较为安定的礼俗社会中,礼俗社会并不像城市社会中流动性、变化性、利益欲求性较强,人际关系较为淡漠,竞争激烈,礼俗社会讲求的是和睦相处、安定团结的可持续性秩序。因此,这就决定了法律宣扬的权利观念很难在农村站稳脚跟。因为在农民的思想意识中,对簿公堂、上法庭是对传统礼俗秩序、乡土规范的破坏,是很伤面子的。乡土规范讲求“和为贵”,用法律手段解决农村纠纷,是不合适宜的。即便最终胜诉,也会落下被孤立的不利格局。因为农民信奉的乡土规范被法治文明所击破,在农民心理,感觉是很不舒服的。并且,在社会大众的心目中,谁诉诸法律被认为是一种“诈狂”的表现,会招致众人的非议,落得孤立无援的尴尬境地。故此,农民解决纠纷很难倾向于法律。当然,法律总给人一种不信任、难产的感觉。农民之间的纠纷用乡土规范解决,既维护了乡土秩序的安定和睦,又没有打破农村礼俗文明中社会地缘关系的熟人情节,这样或许比法治的解决方式更加科学,更合乎农村的情理。
在农民的传统的思想观念中,乡土规范是最具权威的,尽管有时是违法的。农民对乡土规范的亲近,远离、拒斥法律,一旦有人用法律(尽管有时是合法的)手段或其他方式破坏传统伦理和乡土规范秩序。那么,乡土社会的攻击武器—— “舆论”就会站出来制裁冒犯者。首先是意见制裁——“对大多数人来说,社会的谴责和赞许就是生活的主宰”,然后是交往制裁——“人们可能拒绝协作使冒犯者失去外界的朋友和他们习惯了的社会关怀”, 使冒犯者在当地的行为支持系统被破坏掉。在此过程中,农民因破坏传统伦理和乡土规范付出了很大的代价,其收益在大多数情况下却远远低于这种成本。基于利益选择,他们只能做出倾向于传统伦理或乡土规范的行为,除非其破坏这种规范的收益大于或远远大于这种成本。这种行为模式具有巨大的暗示作用,它使得农民在不存在这种利益比较的场合,去服从传统伦理和乡土规范。其“并非根据什么理由,而是由于他感到必须如此,他被社会暗示住了。” 这是农民法律信仰的内部框架在个体心理和社会心理相统一意义上的博弈过程,亦是其运作机制和存在状态。这种心理意义在于:避免将农民法律信仰缺失的原因简单地归咎于所谓的各种传统,从而为以农村经济对农民家庭和行为的规定性为突破口,演示各种传统在农村中得以“存活”的机理和现代文明在农村中得以“存活,并自然延展”之缘由,并引导农民法律意识的觉醒,进而形成农民对法律独特的信仰情节。
从乡土社会的整体认识来看,法律进入农村实际上是国家权力进入乡土社会进而排挤乡土规范的行为。国家权力与乡土权威的博弈,是对农村传统礼俗社会文化的一种挑战。传统礼俗文化排斥权力进而拒绝法律的侵入,农民受此影响,他们害怕甚至恐惧因法律问题而遭受权利的被意外剥夺。农民选择乡土规范解决纠纷,因为熟人社会一般无需法律,没有人愿意因打官司被他所生活的社会孤立起来,因为在农村,面子有时比钱财更重要。如果农民奋不顾身去告状,那可能意味着他们或家人的身家性命已受到伤害或威胁,否则,一丁点权利的剥离是不会让农民大动干戈去告状的。福柯指出:权力并不是哪一个人绝对拥有的“东西”,而是一种可能发生流变的关系。所以,当代表国家权力的法律进驻农村时,遭到乡土权威的弱化就不难想象。另外,法律要在农村寻求自己的阵地,村干部是不可或缺的,村干部名义上是国家权力的末梢,但其更多的属于乡土社会,受传统礼俗文化的影响,在特定的情况下,他们可以运用自己的知识和权利来对付法律,致使法律规定的程序规则和实体规则因村干部可能改变,因为他们真正的根在农村。因此,苏力教授称:“在这样的一个地理空间和人文空间中,从中央政府散发出来的国家力量来到这似乎带有隐喻意味的‘沙漠边缘’,势必已是‘强弩之末不能穿鲁缟’。”
另外,受中国传统礼俗社会文化的影响,当国家法律与乡土规范发生冲突时,农民会存在认识性偏差。电影《被告山杠爷》中,山杠爷是一个偏远的、据说治安秩序很好的山村的村党支部书记,他常常根据一些约定俗成的“村规民约”处理村民之间的纠纷。其中有一条千百年来形成的村规:媳妇虐待婆婆并且屡教不改的,族人可以把媳妇绑起来游街。恰好村里有一名媳妇经常虐待婆婆甚至打伤了婆婆,受到了全村人的谴责。山杠爷看不过,就命令人把这媳妇抓了起来,并根据村规把她游了村。游村是一种非常严厉的民间惩罚方式,该媳妇在羞愧与愤恨之下,自杀身亡。事情后来捅到了司法机关,公安人员逮捕了山杠爷,指控他非法拘禁、侵犯了公民的人身自由权。
在农民看来,村规民约是代表他们的利益,而法律却要以“官方”的话语来压制乡土意见,这是国家法律对传统礼俗社会道德规范与价值体系的欺压与侵犯。乡土规范能够维护农村的和谐与安宁,为何还要法律来插一竿子?代表乡村权威的山杠爷的做法既然维护了全村人的利益,却为何要受到法律的制裁?法律有何理由让农民相信他们的做法是符合其长远的和谐的利益呢?或许,农民不理解国家法律给乡土社会带来的暂时性苦痛,即使从长远而言,它们是有利于农民的根本利益的,但也可能不为农民所理解、认同和适用。这时的国家法律不过是浮在上面的标签,农民得不到看得见的实惠,怎么能对法律产生信仰?“一个法律制度之实效的首要保障必须是它能为社会所接受,而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障。” 这是立法者和司法者应当深深思考的问题,也是农村法治进程受阻面临的重要原因之一。
四、农民法律信仰的培育路径
法律的最高价值是追求一种可持续的和谐发展状态,这种和谐表现为:法律的价值即自由、正义、秩序能够自由发挥,这样,社会大众的法律信仰才能树立。要培育农民的法律信仰,最根本的是重塑法律在农村的权威地位。法律权威与法律信仰是关乎我国法治现代化进程全局性的两大问题,法律权威是法治现代化的客观动因,而法律信仰则是法治现代化的主观动因。因此,在农村树立法律权威和培育农民法律信仰是目前中国构建法治和谐社会必须完成的使命。
(一)培育农民法律信仰所需的内部土壤
1、大力发展农村经济,夯实农民的物质基础。
加快农村经济发展,切实提高农民权益保障的物质基础。高度的物质文明,是农村法治有效实现的物质保障。马克思所说的“权利永远不能超出社会经济结构所制约的社会文化发展”,说明任何规范所规定的“权利”,只有当社会具有保障其实现的经济文化条件时,它才是真正的权利。当前中国农村经济发展不平衡的现状,造成了不同地区的农民在实现其权利的条件和效果上都有差别。目前中国农村还有许多农民尚未脱贫,因而,他们在接受教育,从事科学文化活动,特别是在法律维权方面存在极大的障碍。其实有些时候,当农民的身家性命、合法的权利受到威胁、损害时,他们也很想通过合法途径来解决,但因为诉讼成本太大(农民一般不可能丢下生产生活,耗费大量的人力、金钱、时间去打官司),所以农民更倾向于通过乡土规范来解决,尽管这样可能会心理不情愿。在农村,许多刑事案件都是通过“中间人”调节解决的(向受害者赔偿一定数额的金钱)。农民需要的是权益保障的低成本,如果成本太大,一般是没有人选择的。农民只有以强大的经济基础作为坚实的后盾,他们才有时间和精力去研习法律,走近法律。故此,加快农村经济发展步伐,提高农民收入,是提高农民权利意识、法律意识的内在条件之一。
2、加强农村普法教育,提高农民的权利意识,内化法律精神。
法律信仰产生在于法律精神的内化,而内化的重要途径则是学习,这是培育农民法律信仰的先决条件。农民通过对法律制度文化和法律精神文化的学习,消除对法律的陌生感,逐步认识到法律是其生活的重要组成部分。此外,更为重要的是农民权利意识的培养。因为,权利是法的内核,没有对权利的要求,就无法产生对法的需求、渴望和敬仰,因为“权利意识与法律信仰是一种互动关系,权利意识的增强导致法律信仰的生长;从另一方面看,信仰的增强也必将推动公众权利意识的扩张,进一步推动法律意识的增强。”② 我们必须清醒的认识到,在当前农村的法制宣传中,依然盛行着法律工具论的思想,只强调人们对法律的接受与服从,而忽略法律更重要的是保护人们的权利。因此,加强农村普法活动,必须全面宣传法的价值,特别要突出法对农民的权利保护的价值,这样才能培育农民对法律的坚定信念,使法律内化为农民至高无上的信仰。
3、树立法律的权威性,消除法律在农民心中的精神因素障碍。
法律的权威性,就是任何人或组织都不能凌驾于法律之上。法律是否具有至高无上的权威性,是检验法治是否和谐的基本尺度。作为一个法治原则,法律至上的科学性、合理性成为一种普遍原则而为人们所接受。要消除法律在农民心中的精神因素障碍,这就要求在农民中进行法治教育,普及法律知识,提高农民的法律意识、法律认知能力;清除农村中残留的封建旧道德、腐朽思想。同时,要有意识地培养农民对法律的热情和兴趣。能够赢得民心从而使法律成为农民信仰的对象,才是法律权威得以树立的关键。只有当法律成为保护农民最高利益的主要依据,成为伸张社会公平、正义的权威依据时,法律信仰才能树立。更为重要的是:法律要通过事实给农民带来看的见、摸的着的实惠,当农民发现法律是用来保护自己的,与自己的生活息息相关,他们才会靠近法律、尊重法律、热爱法律、相信法律,进而信仰法律。正如谢晖教授所言,“一旦法律运行提供给人们以方便,产生了巨大的效益,并最终带给主体以利益,那么,法律信仰的直接的、现实的行为——操作基础便被确立。” 要使法律真正保障农民的权益,使其从纸上的条款,变成农民的生活准则,让法律至上的观念潜移默化地深入农民的意识中。恰如美国法学家德沃金所说:“法律的帝国并非由疆界、权力或程序界定,而由态度决定。” 由于农村市场化程度不高,农民难以自觉产生权利与义务的观念,也很难体会到法律的价值是什么。所以,农民缺乏倾向法治的内在动因,他们并不是天然的法律要求者。这就要求我们在宣传法制时,从内容到形式都要有所创新,“办好一件案子,胜讲十堂法律课”的朴素道理,值得我们的执法人员和司法人员认真学习,公正的解决方式和结果是赢得农民从内心对法律进行认同和敬仰的关键,因为民心所向才是真正意义上的精神信仰。
(二)改革和完善有利于培育农民法律信仰的各种外在社会制度
1、改革和完善“三农”立法制度,协调好法律与乡土规范的关系。

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