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论中国古代的侵占罪立法/黄乔稳

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 16:17:16  浏览:9653   来源:法律资料网
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论中国古代的侵占罪立法

黄乔稳


【摘 要】 侵占罪是我国新修订的刑法典中增设的一个罪名,是以不法取得不属于所有者占有的他人财物为内容的犯罪。我国对侵占罪规定是有着深厚法律文化根基的,战国时期的刑法中就有侵占罪罪状的规定,并在清朝的《大清新刑律》中明确了其罪名。本文运用刑法学理论及对古代侵占罪的一些研究成果,对古代侵占罪进行了系统的理论探讨,概述了古代侵占罪立法的产生和历史沿革,阐述了古代侵占罪的认定与处罚原则,归纳了古代侵占罪立法的一些特点,并在此基础上对我国当前侵占罪规定的不足提出了一些建议。这不仅对构建中国古代侵占罪研究的理论体系有较重要的理论意义,而且对全面正确理解和加强我国刑法关于侵占罪的规定有较为重要的现实意义。

【关键词】 侵占罪; 立法沿革; 唐律

引言

侵占罪作为一种财产性犯罪具有悠久的历史,它是伴随着人类进入阶级社会以及财产私有制的产生而产生的,因此财产私有制是侵占罪产生的必要前提。最初的侵占罪只是简单地表现为拾得他人财物拒不返还的行为,随着社会的发展,出现了保管、借贷等法律关系,因而侵占罪也就不再仅仅表现为对遗失物的侵占了。纵观侵占罪立法的发展史,其产生和发展是与一定社会形态的财产关系及其复杂程度以及商品经济发达程度密切相关的。当前我国随着市场经济的发展,财产关系日益复杂化,因而对侵占行为也作出了更加明确、具体的规定。我国现行刑法第270条对侵占财产行为已经作为侵占罪处理,但就其规定还是相对简单。本文认为可以通过对侵占罪概念的界定,对中国古代侵占罪的产生和历史沿革、认定和处罚原则作一些探讨,进而对侵占罪立法作总结性的思考和分析,从而对完善我国的相关立法提出一些建议。这将有利于准确适用刑法,保护公民、法人或其他组织的合法权益,对指导刑事司法活动有着较为重要的现实意义。
一、侵占罪概念界定

侵占罪在我国刑法史上一直没有明确的定义,就是在我国刑法第270条第一款的规定中也没有使用“侵占”一词。因而在确定侵占罪概念之前,有必要对“侵占”一词进行分析,因为“侵占”是侵占罪罪名中的关键词,它代表了侵占罪的主要内涵。
《现代汉语词典》关于“侵占”的解释是:非法占有别人的财产。我国宪法第12条规定“禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产”。这二者所说的侵占的含义都是广义的,所指的是侵犯财产,包括盗窃、诈骗、贪污、抢夺等各种财产犯罪,还包括侵犯财产的各种民事侵权行为、各种利用职务的行政渎职行为。
刑法第270条规定:“将代为保管的他人财物非法占为己有,数额较大,拒不退还的,处二年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他严重情节的,处二年以上五年以下有期徒刑,并处罚金”。该条第二款还规定:“将他人的遗忘物或者埋藏物非法占为己有,数额较大,拒不交出的,依照前款的规定处罚”。按照最高人民法院、最高人民检察院关于确定罪名的司法解释,上述行为所触犯的罪名是侵占罪。由此,侵占罪的概念可表述为:以非法占有为目的,将代为保管的他人财物或者将他人的遗忘物或者埋藏物非法占为己有,数额较大,拒不退还或者交出的行为。由此可见,这里的侵占是从狭义上理解的,它是指盗窃、诈骗、贪污、抢夺之外的侵犯财产的一种特定犯罪行为方式。那么,古代的侵占罪概念是否与此相同呢?
中国古代刑法形成最早,刑法制度最为发达,刑法观念最为丰富,故而刑事法制是中国古代法制最为重要的方面[1]。在中国古代独立罪名体系发展过程中,早期的罪名体系是《法经》所确立的以盗贼为中心的罪名体系,这种罪名体系在后来的秦律及汉律中一直被沿用下来。《法经》中关于贼盗律的规定,其“拾遗”是指拾得遗失物据为己有的行为,也就是当时的侵占行为。秦朝的侵占是指占有他人财物不能如期偿还或不返还的行为。然而,唐朝却明确将遗失物、埋藏物作为侵占罪犯罪对象加以规定,将“持有对他人实施擅自使用、诈称灭失、不偿还债务、逾期不还、故意错认为己有的行为[2]”称为侵占行为。当时,有侵占遗失物、埋藏物、代管物的相关规定。清末的《大清新刑律》中,其分则第34章中将侵占罪作为类罪加以明确,并在第34章中的第370条、第371条、第372条中将“侵占”二字明确作为罪名用语予以规定。并把侵占罪定义为:“侵占他人依共有权、质权、及其他物权或公署之命令而善意所管有之自己共有物或所有物的行为[3]”。
由上可知,在中国古代虽然很早就有侵占罪的相关规定,但要给其下一个完整的定义却是十分困难的。在此,仅就其侵占行为加以表述,以界定侵占罪的范围:①非法拾得他人遗失物、埋藏物,据为己有的行为;②占有他人代管物不能如期偿还、或不返还的行为;③持有对他人实施擅自使用、诈称灭失、不偿还债务、逾期不还、故意错认为己有的行为;④盗窃行为、职务侵占行为等。可见,古代对侵占罪的规定是非常广泛的。以上几种情形,都可纳入中国古代侵占罪的范围。
二、中国古代侵占罪的立法沿革

古代侵占罪立法的产生和历史沿革是一个循序渐进的长期过程,反映了侵占罪由罪状到罪名逐步确立的发展历程。
我国的刑罚制度早在原始社会末期的舜、禹时代就已经有了,夏代刑法中已有专指侵犯财产的罪名,称为“昏”(其意是干坏事加害他人、当场强行劫取财物的行为),近似于现代刑法中的抢劫罪。战国时期《法经》的《盗法》是有关维护私有财产和惩处盗窃犯罪的法律规定。当时,贼盗律的罪名有以下几个:杀人、大盗、窥宫、拾遗、盗符、盗玺、议国法令、越城、窬制、群相居等[4],其中的“拾遗”是指拾得遗失物据为己有的行为,这与现代意义的侵占遗失物罪极为相似。当时的魏国对这种犯罪适用的刑罚是死刑,即“拾遗者诛”。也有文献记载,《法经》规定的是“拾遗者刖”。无论对拾遗者适用“诛”刑还是“刖”刑,有一点是明确的,即对拾遗行为的刑罚处罚是严厉的。可见在战国时期侵占他人遗失物是一种重罪。
到了秦朝,出现了借贷、借用以及不当得利等法律关系,因而也出现了合法占有他人财物而后侵犯财物所有人财产利益的行为。秦律对合法占有他人财物不能如期偿还或不返还的行为,以犯罪论处。例如,《司空律》规定:“有债于公,以其令日问之,其弗能入及偿,以令日后之”。意思是说,欠官府的借贷不能如期偿还,就以强制劳役抵偿。再如,《工律》规定:“假器者,其事已及免,官辄收其假,弗亟收者有罪”。意思是说,借他人的东西要及时归还,不归还者以犯罪论处。《法律答问》中记载:“把其假以忘,得及自出,当为盗不当……其得,坐赃为盗”。就是说携借用的官家物品逃亡,被捕获后按赃数为盗窃论罪。上述“有债于公”、“假器”就是借贷、借用关系的例证。此外,“监守自盗”等关于公务或职务侵占的行为在秦律中已经有了规定,并在其后各朝代的刑律中作为重点加以突出打击。
秦汉以来,历代刑法无不以《法经》为楷模,不断总结经验,充实内容,因而《法经》中关于拾遗的规定不断加以强化。例如,《九章律》规定,侵占财物行为按照赃物数量及所拥有价值额,来判处罪犯刑期,数额大判刑就重,直至判处死刑[5]。
隋唐以后,侵占罪的打击范围不断扩大。据《隋书•刑法志》记载:“是时帝意每尚惨急,而奸回不止,京市白日,公行挚盗,人间强盗,亦往往而有……其后无赖之徒,候富人子弟出路者,而故遗物于其前,偶拾取则擒以送官,而取其赏。大抵被陷者甚众”。从中可看出,此时的将拾遗行为作为犯罪行为予以惩罚的,并且处罚的相当重,以致被很多别有用心的人利用,陷害他人。
唐朝是我国封建社会政治、经济等方面发展的鼎盛时期,财产关系复杂,法律对各种侵占行为的规定更加具体。此时,又将盗罪分为“强盗”、“盗窃”、“监守自盗”几种。其中,持有人有对他人之物实施擅自使用、诈称灭失、不偿还债务、故意错认为己有、逾期不还等行为的,以侵占行为论。
1、关于实施擅自使用、诈称灭失的行为,《唐律•杂律》规定:“诸受寄财物,而辄费用者,坐赃论。诈言死失者,以诈欺取财物论……”。意思是说,在寄托关系中,受托人擅自使用受托物的,以坐赃论。如果受托人实施诈称受托物(如牲畜、财物)死亡或灭失,意图侵吞永久据为己有的行为,以诈欺取财论。
2、关于借贷他人财物不偿还的行为,《唐律•杂律》规定:“诸负债违契不偿一匹以上达二十日笞二十……”。也就是说,因借贷关系而持有他人之物超期不还的行为是犯罪,要承担笞刑。如果经允许可延长期限归还,但届时仍不归还的,也照样治罪如初。
3、关于有意将他人财物误认为自己财物意图非法据为己有的行为,《唐律•杂律》规定:“错认奴婢及财物者,计赃一匹笞十……”。意思是说,错认他人奴婢财物为己之奴婢财物,必须出于故意。这一规定说明,行为人将持有的他人财物故意说成是自己的,意图侵吞据为己有,这种行为属于犯罪行为,以笞刑处罚。
4、关于假借官物逾期不还的,也认为是犯罪行为。《唐律•杂律》中规定“诸得遗物,满五日不送者,各以亡失罪论,赃重者,坐赃论。私物,坐赃论减二等”,该律还规定:“诸受寄财物,而辄费用者,坐赃论减一等。诈言死失者,以诈欺取财物论减一等”,“诸于他人地内得宿藏物,隐而不送者,计合还主之分,坐赃论减二等。若得古器形制异,而不送官者,罪亦如之”。可见在唐朝的法律中,侵占遗失物、代管物、埋藏物犯罪已经相当详尽。
宋朝时期关于侵占罪的规定,基本上沿袭了唐代的相关立法,对侵占罪、侵占遗失物、埋藏物罪等均作了规定,而且规定的内容与《唐律》相关规定几乎完全相同[6]。
至明代,《明律•户律》规定:“凡得遗失之物,限五日内送官。官物尽数还官,私物召人识认。于内一半给予得物人充赏,一半给还失物人。如三十日内,无人识认者,全给。限五日外不送官者,官物坐赃论……私物坐赃……其物一半人官,一半给主。若无主全入官。若于官私地内掘得埋藏之物者,并听收用。若有古器、钟鼎、符印异常之物,限三十日内送官。违者,杖八十,其物入官”。这说明《明律》关于侵占遗失物罪的规定明确了构成本罪的例外情形,即在一定的时间内不但不治罪,反而视情况还给予一定的奖赏;并明确了古器、钟鼎、符印等特殊物是侵占埋藏物罪的犯罪对象。因为在明朝,古器、钟鼎、符印是被视为文物的,文物自然属国家所有,民间不应持有。除此之外,明朝的窃盗罪中,主要规定的是“监守自盗”罪,这也属于侵占罪的范围。
清朝的《大清律例》中关于侵占罪方面的规定与前代大体相同,如费用受寄财产、盗卖换易田宅、强占良家妻女等,但有其特别之处。如关于侵占遗失物罪的犯罪对象增加了一个无主物;关于侵占埋藏物罪的犯罪对象明确排斥了无主物,仅指古器、钟鼎、符印等非民间所应有的异常之物,如果埋藏物是无主物,无论在官地还是在私地掘得的,拾得者可以收用,不必报官。
及至清末,《大清新刑律》承袭了汉、唐、宋、元、明代刑法中的罪名,对侵占罪作了较全面、具体的规定。《大清新刑律》在分则第34章明确将侵占罪作为类罪规定下来,如第370条规定:“侵占自己依法令契约照料他人事务之管有物、共有物或属于他人所有权、抵当权及其他物权之财物者,处三等至五等有期徒刑。虽系自己所有物、管有物若依公署之命令归自己看守而侵占之者亦同”。第371条规定:“凡在公务或业务之管有物、共有物或属于他人所有权、抵当权及其他物权之财物者,处二等或三等有期徒刑”。第372条规定:“侵占遗失物、漂流物或属于他人物权而离其管有之财物者,处其价额二倍以下价额以上罚金”。第391条规定:“侵占自己照料的他人之管有物或属于他人所有权、抵当权及其他物权之财物者,处三等至五等有期徒刑”。第393条规定:“侵占遗失物、漂流物或属于他人物权而离其管有之财物者,处罚金”。
三、中国古代侵占罪的认定

任何行为构成犯罪,必须符合一定条件,即犯罪主体、犯罪客体、犯罪主观要件、犯罪客观要件。古代侵占犯罪当然也不例外。下面主要通过秦代和唐代的代表性规定对其加以认定,以对中国古代侵占罪的认定作一般性认识。
第一,犯罪主体。犯罪主体指达到一定的年龄,有刑事责任能力、实施犯罪的人。关于侵占罪的主体,各代都规定的是一般主体。秦朝为区分刑事责任,规定了法定的责任能力人与相应的刑事责任年龄。当时,七尺谓年二十,六尺谓年十五,把六尺作为相对标准,凡身高六尺以上者犯罪,须承担刑事责任;六尺以下者犯罪,可以不完全承担刑事责任[7],但没有规定完全免除刑事责任的年龄和免除责任能力的人。秦代对废疾和老少犯罪实行减轻刑事处罚的方针,是因为这类人对封建秩序不构成严重威胁。唐代刑事立法,对于刑事责任年龄,在处理老、少、残疾人犯罪方面,分为三等,区别对待。首先,自六十九岁到十六之间为法定刑事责任年龄,在此年龄区域者都要承担完全刑事责任。而在七十至七十九岁、十一岁至十五岁区域者及废疾者,犯流罪以下,其罪行适用赎杖,可以铜赎刑。其次,一般的刑事犯罪不承担刑事责任,重罪以铜赎罪,严重者可以通过上请以减刑。最后,九十以上,七岁以下,虽有死罪,亦不加刑,可以说是完全不承担刑事责任。
第二,犯罪主观方面。主观方面指行为人对自己的危害行为和后果所具有的一种故意或过失的心态。侵占罪是一种直接故意犯罪,主观上要求必须具备非法占有的目的,即行为人在主观上已经认识到所持有的财物为他人所有,自己侵占行为会侵犯他人财物的所有权,但个人意志仍追求这一结果的发生。将持有的他人财物非法占为已有的主观故意,是侵占罪成立的要件。无论是魏晋南北朝至隋称的“盗”罪,还是明代的强盗、窃盗、毁坏财物、诈骗财物和侵占财物等类罪,或是清朝侵犯财产权的强盗罪、抢夺罪,盗窃罪、监守自盗罪、诈骗财物罪、恐吓取财罪等都可推断,其犯罪主观方面都是直接故意。
第三,犯罪客体。犯罪客体是指被刑法所保护而为犯罪所侵害的社会关系。古代侵占罪的犯罪客体是我国法律所保护的他人财物的所有权,侵占罪的犯罪对象所指向的是物,即代为保管物、埋藏物、遗忘物以及他人所有而被盗的物或强行被占有的他人的物。秦代侵占的客体是皇权及统治阶级的利益,到了唐代已表现为侵占保管物、埋藏物、遗失物等的财产所有权。
第四,犯罪客观方面。客观方面指犯罪行为和由这种行为所引起的危害后果。侵占罪客观方面的要件主要表现为,非法占有他人财物,数额较大,拒不退还或拒不交出的行为。关于非法占有他人财物,有侵占代为保管物、埋藏物、遗忘物等。如秦律规定,对合法占有他人财物不能如期偿还或不返还的行为,以犯罪论处[8]。唐律将持有人有对他人之物实施擅自使用、诈称灭失、不偿还债务、故意错认为己有、逾期不还等行为的,以侵占行为论。可见,古代侵占犯罪,其客观方面也是有规定的。表现为实施了侵占保管物、埋藏物、遗失物的行为,以及由此引起的危害结果等都是其侵占犯罪的客观方面。
综上,古代的侵占罪,按照我国刑法理论,已经着手实施的犯罪行为齐备了该罪的全部构成要件即为犯罪既遂。侵占罪的既遂应具备下列条件:首先,行为人侵占的是代为保管的他人财产或是他人的遗忘物、埋藏物等;其次,行为人具有非法占有他人财物的主观目的,且已经实施了变持有为所有的行为;再次,行为人的行为对他人的财产所有权构成了侵犯;最后,行为人非法占有他人财物或他人遗忘物、埋藏物、逾期不还、拒不退还或拒不交出等。行为人的行为具备以上条件就构成本罪的既遂。我国早期的侵占罪就是盗窃罪,直到清朝后期才得以区分。他们都侵犯了他人财产所有权,主观上都是故意犯罪,都以非法占有他人财物为目的,且犯罪主体均为一般主体。不管是侵占遗忘物罪或埋藏物罪、代管物罪、盗窃罪、诈骗罪、职务侵占罪和相关的不当得利均是古代常见多发的侵犯财产罪,都是广义上的侵占罪。
四、中国古代侵占罪的处罚原则

中国古代侵占罪的处罚原则,规定的比较繁杂。下面主要以唐律的规定对中国古代侵占罪的处罚原则作一说明:
(一)刑事赔偿、追赃原则
1.关于刑事赔偿的规定
《唐律•杂律》规定:“诸负债违契不偿一匹以上达二十日笞二十……各令赔偿”。就是说,负债不偿的,除承担刑事责任外,还要赔偿财产损失,这种赔偿在刑律中规定,就具有刑事赔偿的性质,类似于现代刑法中赔偿损失的非刑罚方法。
2.关于刑事追赃的规定
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关于印发《2008年财产保险监管工作要点》的通知

中国保险监督管理委员会


关于印发《2008年财产保险监管工作要点》的通知

保监产险〔2008〕191号


各保监局、各财产保险公司:

  为全面贯彻落实全国保险工作会议精神,促进财产保险业又好又快地发展,现将2008年财产保险监管工作要点印发给你们,请各单位结合实际,认真贯彻落实。

  一、2008年财产保险监管工作的总体要求

  十六大以来,财产保险业整体呈现出持续健康快速发展的局面,行业发展规模、发展质量、经营管理水平、服务水平、盈利能力和抗风险能力等方面都有了很大提高,但在创新能力和服务水平、内控管理、经营合规性、诚信建设等方面仍存在亟待解决的突出问题。为促进财产保险业又好又快发展,更好地服务于全面建设小康社会的战略目标,实现速度、效益、诚信和规范的协调统一,2008年财产保险监管工作的总体要求是:

  以科学发展观为指导,全面落实全保会提出的各项工作要求。保险监管部门要加强和改善监管,提高保险监管的科学性、针对性和有效性,切实维护好投保人、被保险人的合法权益。重点抓好偿付能力执行力监管、公司治理结构监管法规落实的监督。财产保险公司要加强和改善经营管理,着力加强内控建设,提高内控执行力;着力强化数据质量管理,提高经营数据的准确性、真实性和可靠性;着力调整优化业务结构,提高经营管理的安全性、效益性和可持续性;着力改进服务质量,提高社会的认知度、认可度和信任度。以服务民生、保障民生为中心,创新产品和服务,更好地服务于经济社会发展,实现又好又快发展的目标。

  二、2008年财产保险监管工作重点

  (一)加大现场监管力度

  2008年现场监管工作,将以数据真实性为重点,严厉打击违法违规扰乱市场、损害消费者利益行为。采取保监会统一组织全国性专项现场检查和各保监局自行组织开展现场检查相结合方式,保监会将以交强险为重点,围绕业务、财务数据真实性,组织开展全国性专项现场检查,选择重点公司,对交强险单证及标志管理、承保理赔管理、信息系统管控、财务核算费用分摊、准备金评估、资金管理等进行系统深入检查,促进交强险规范经营。

  此外,各保监局可结合当地实际情况,针对商业车险、意外险、大型商业风险、政策性农业保险等,对重点业务、重点公司、重点地区加大现场检查力度。同时要对近2年实施过现场检查的公司进行后续跟踪监管,核查整改情况。

  对于损害消费者利益的违法违规行为,要依法严肃处理。对于违法违规机构依法采取“责令停止接受新业务”、“限制业务范围”、“吊销经营保险业务许可证”等行政处罚。对于违规责任人依法采取“责令撤换”等行政处罚,并依法追究上级公司有关责任人的责任。对整改不力的公司要加大惩处力度。要切实实行市场退出机制。

  (二)强化非现场监管

  1、以非寿险业务准备金充足性和偿付能力额度为重点,提高监管执行力。全面落实《保险公司非寿险业务准备金管理办法》,建立未决赔款估损偏差与不利发展的考核监督机制,加强准备金评估规范性和充足性监管,加强财务核算和绩效考核监督,促进财产保险公司审慎科学地经营。对于偿付能力额度未达到监管规定、未严格执行《保险公司非寿险业务准备金管理办法》的公司,保监会将依照法律法规从严处罚,通过采取停止分支机构设立审批、停止高管任职资格审批、限制公司分红和高管层薪酬、强制分保、停止相应业务、直至退出市场等措施,督促公司改善偿付能力额度状况,提高偿付能力监管执行力。

  2、以交强险和政策性农业保险为重点,强化财产保险公司服务质量监管。一是推动道路快速处理试点,对无责赔付、小额财产赔付和人伤赔付等,最大限度地减少索赔手续,提高理赔服务质量和效率;二是推动实施《财产保险公司机动车辆保险理赔服务质量评价办法》,以机动车辆保险为契入点,建立财产保险公司服务质量评价制度,从定量和定性两方面对保险公司理赔服务进行综合评价。包括立案率、结案率、赔付时效、结案周期、投诉率等定量指标和内部管理制度建设、服务流程规范、信息化手段管控及监督考核等方面内容。评价结果在行业内通报。以此促进行业加强诚信建设,提升服务水平和质量,改善行业社会形象;三是加强农业保险监管,严厉打击恶性竞争,欺瞒、误导和惜赔、拖赔、无理拒赔等损害农民利益的行为。督促相关公司规范承保、核保、查勘、定损和理赔流程,简化理赔流程、提高服务效率。

  3、试行《财产保险公司风险评价办法》(以下简称《办法》),完善分类监管。保监会将下发并试行《办法》,从公司治理、内部控制、偿付能力指标、合规经营、准备金评估、财务管理、再保险管理、信息化管控、市场行为等方面,全面系统梳理财产保险公司的风险点和重点管控环节,加强风险动态预警监测。通过对财产保险公司的内控管理和风险状况进行系统综合评价,为分类监管提供依据,同时推动产险公司不断健全完善内部控制和风险管理体系,提高内控管理能力和风险防范能力。

  4、建立与公司主要股东、独立董事和监事长的沟通制度。保监会将向公司主要股东、独立董事和监事长通报监管情况,特别是公司在偿付能力、经营状况、市场行为、数据真实性、行政处罚、信访投诉等方面存在的问题,强化股东、董事和监事对公司管理层及公司经营情况的考核监督。

  5、加强财产保险公司合规管理及内部稽核审计工作监管。全面落实《保险公司合规管理指引》、《保险公司内部审计指引》,充分发挥合规管理和内部稽核审计在依法规范公司经营、加强风险防范、提高内控执行力等方面的重要作用。根据产险市场实际,对公司合规管理和稽核审计工作提出要求,明确工作重点和原则。

  (三)继续推进和完善行业基础制度建设

  推动和指导行业研究制定再保险准备金管理办法、非寿险投资性产品准备金管理办法,规范准备金评估;推动建立行业车险风险数据平台,研究制定车险纯损失率和费用率等行业指标;对已颁布实施的12个大型商业项目的危险单位划分指引和道路、地铁、楼宇、电厂4个大型商业项目纯风险损失率的执行情况,以及落实大型商业保险及投标业务监管规定的情况开展调研,加强行业数据积累,进一步修改完善相关监管制度;继续推动和指导行业抓紧制定颁布石化、芯片、港口等商业项目纯风险损失率表。

  三、几点要求

  全面贯彻落实全国保险工作会议精神,坚持好字优先,实现速度、效益、诚信和规范的协调统一,是当前及今后一段时期财产保险业发展和监管工作的目标,也是监管部门制定监管政策和措施的出发点和立足点。做好财产保险市场监管工作,解决市场上长期存在的问题和风险隐患,需要监管部门和保险公司各司其职、各担其责、齐抓共管、形成合力。特别是保险公司要实施有效的内控管理和稽核监督,加强自律规范。

  (一)各财产保险公司要加强内控管理,注重品牌建设,切实提高内控执行力,提升服务品质

  一是加强信息化建设,以信息技术为支撑,提高数据质量和内控执行力。各财产保险公司要做到数据管理的大集中,将各类经营数据集中于总公司,业务、财务和再保险信息要实现集成管理、无缝对接、实时互动。目前尚未达到监管要求的公司要制定切实可行的方案,加快信息系统的整合、开发和建设。

  二是加大内部稽核审计力度,提升内控执行力。各公司要充分发挥合规管理和稽核审计部门的作用,加强对经营合规性、风险性及数据真实性管理,特别是对费率执行、费用核算的真实性、应收账款的真实性、理赔管理质量、资金管控等,强化内部监督检查。对检查中发现的问题,要采取切实有效的措施,从根本加以防范;对违法违规机构和人员要严肃处理。总公司对分公司,分公司对下面各级机构,要一级管得住一级,切实改变目前普遍存在于各公司的内控执行力层层递减的状况。

  三是加强和改善理赔服务管理,切实提高理赔服务质量和效率。各保险公司要围绕《财产保险公司机动车辆保险理赔服务质量评价办法》的实施,加强理赔管理,健全完善理赔服务体系,规范理赔服务流程,简化手续,提高效率;加强对分支机构理赔服务质量的考核监督。要创新理赔服务模式,以交强险为重点,推行道路快速处理,对无责赔付、小额财产赔付和人伤赔付等,最大限度减少索赔手续,提高理赔服务质量和效率。特别是对政策性农业保险尤其要做到理赔快捷、及时、足额。

  四是注重品牌建设,树立诚信形象。各公司要建设昂扬进取、诚实守信、规范经营、和谐共赢的企业文化,在追求企业经济效益的同时,应特别注重保险业的社会效益,改变目前普遍存在的以价格为主的竞争,着力于加强体现企业文化内涵的品牌宣传,提高对社会普遍关注的热点问题的应对能力,全面提升企业核心竞争力。

  (二)各保监局要创新监管思路和方法,着力提高监管效率。加强财产保险公司分支机构市场行为、经营数据真实性监管;加强服务质量监管,结合《财产保险公司机动车辆保险理赔服务质量评价办法》的实施,引导和督促辖区内行业协会和财产保险公司落实车险理赔服务行业标准,创新服务模式,健全考评机制,提高服务质量;加大信访投诉查处力度,对欺诈、误导和理赔中的违法违规行为严肃处理。加大社会宣传,加强社会监督,改善行业发展环境,提升行业社会形象。

                         二○○八年二月二十日

鹤壁市人民政府法律顾问工作规则

河南省鹤壁市人民政府


鹤政〔2004〕16号

鹤壁市人民政府关于印发《鹤壁市人民政府法律顾问工作规则》的通知

各县、区人民政府,市人民政府各部门:
  《鹤壁市人民政府法律顾问工作规则》已经市政府研究同意,现印发你们,请认真遵照执行。



                             二○○四年四月五日



鹤壁市人民政府法律顾问工作规则

  第一条 为了规范和加强市政府法律顾问工作,提高依法行政水平,保障我市经济、文化和各项社会事业依法有序进行,特制定本规则。
  第二条 市政府法律顾问室负责市政府法律顾问工作。
  成立市政府法律顾问室,与市政府法制办公室合署办公。市政府法律顾问室设秘书处,负责处理日常工作。
  第三条 市政府法律顾问室的主要工作职责是:
  (一)为市政府的重大决策、行政行为、合同行为及其他法律事务提供法律意见;
  (二)代理市政府的诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务;
  (三)指导和协助市政府工作部门和县区人民政府(以下简称县区政府)的法律顾问工作;
  (四)为市政府提供其他法律服务。
  第四条 市政府法制办公室主任兼任市政府法律顾问室秘书处主任,主持法律顾问室日常工作并负责召集法律顾问会议。
  第五条 市政府授权法律顾问室处理应诉、上诉、查封、冻结等紧急法律事项。
  市政府法律顾问室以市政府名义办理紧急法律事项,使用鹤壁市人民政府法律事务专用章。
  相关文件中需要有市长签章的,由法律顾问室提出请示按程序送签。
  第六条 市政府讨论、决定重大问题涉及法律事务的,应当通知法律顾问室派员参加或提供书面意见。
  第七条 市政府根据处理政府专业法律事务的需要,聘请若干名法律专家组成市政府法律顾问团,对市政府的重大法律事务提供法律咨询服务。市政府法律顾问团的日常事务性工作由市政府法律顾问室负责。市政府法律顾问团成员对外称市政府法律顾问。
  第八条 市政府所需法律顾问的专业类别、条件和人数由市政府法律顾问室拟定。
  司法行政主管部门和律师协会负责提出市政府法律顾问推荐名单,经市政府法律顾问室考察和征求意见后,报市政府审定确定。
  第九条 市政府法律顾问任期二年,可连聘连任,市政府可根据实际需要提前解聘。
  市政府法律顾问室根据法律顾问的工作量,支付相应报酬,包括固定报酬和具体案件代理费。固定报酬由市政府法律顾问室 确定,具体案件代理费由市政府法律顾问室参照社会同类事务收费标准,结合委托事项情况与受委托的法律顾问协商确定。但为市政府决策办理法律事务和提供法律意见的不支付报酬。
  第十条 法律顾问的主要工作职责如下:
  (一)为市政府的规范性文件制定、市政府的重大决策、行政行为、合同行为等非诉讼法律事务提供意见;
  (二)就涉及市政府的诉讼、仲裁、执行等法律事务提供意见;
  (三)经市政府指派,以法律顾问身份对特定事项进行调查、协调,并提出相关的法律意见;
  (四)出席市政府法律顾问室召集的法律顾问会议并提供相关的法律意见;
  (五)接受委托办理其他政府法律、行政事务。
  第十一条 市政府聘用法律顾问应与其签定聘用合同。
  聘用合同应明确规定聘用期限、聘用期间双方的权力、义务以及违反聘用合同所应承担的违约责任。
  聘用合同一经签订,即具有法律效力,双方应严格遵守。
  第十二条 市政府聘用的法律顾问由市政府颁发聘书。
  第十三条 市政府建立法律顾问经常性信息交流制度,市政府法律顾问室可以根据实际情况,指派法律顾问参加市政府有关法律事务的会议和活动。
  第十四条 市政府按约定支付工作报酬,保障工作待遇,并根据工作需要,为法律顾问提供下列工作条件:
  (一)确保法律顾问独立发表法律意见,不受任何单位和个人的干涉;
  (二)确保法律顾问办理市政府法律事务时能调阅有关资料;
  (三)根据工作需要,提供法律顾问进行现场调研的必要条件。
  第十五条 市政府法律顾问在聘用期间应当履行以下义务:
  (一)保守国家秘密和市政府工作秘密;
  (二)不得散布有损市政府声誉的言论;不得参加非法组织;不得参加旨在反对国家的集会、游行、示威、罢工等活动;
  (三)忠于职守,维护市政府的合法权益;
  (四)不得以市政府法律顾问身份从事商业活动;
  (五)认真、细致、高效完成市政府交办的各项事务;
  (六)不得利用工作便利为本人或者他人直接或间接谋取本规则规定以外的利益;
  (七)与市政府交办的事项存在利害关系,可能影响公正履行职责的,应自行申请回避;
  (八)依法履行的其他有关义务。
  除上述义务外,市政府法律顾问还应严格遵守市政府法律顾问室工作纪律及聘用合同的约定。
  第十六条 市政府法律顾问室可根据工作需要召集法律顾问会议,并可邀请经济贸易、规划建设、科学技术等领域的专家参加法律顾问会议。
  市政府法律顾问会议纪要应当载明与会法律顾问所发表的各方面的意见。
  第十七条 市政府法律顾问会议讨论、研究法律事务涉及市政府及其职能部门的行政决策的,有关负责人应当参加,介绍有关情况,并听取法律顾问室成员的意见。
  第十八条 市政府建立政府法律事务统计制度。市政府各部门、县区政府应当于每年6月30日、12月31日以前,向市政府法律顾问室呈报诉讼、仲裁、逾期未执行、处罚、债务等涉及法律事务的动态与文件。
  第十九条 市政府法律顾问室工作所需经费,由市政府法律顾问室在年初提出预算,报市财政审核后在单位年度部门预算中下达,实行专款专用。市财政、审计部门依法对市政府法律顾问室的经费使用情况进行监督和审计。
  市政府法律顾问的工作报酬从市政府法律顾问室经费中支付。
  第二十条 市政府法律顾问室处理法律事务需要有关部门配合,应当书面通知,有关部门应当予以协助。
  第二十一条 市政府法律顾问室应当发表年度法律顾问工作报告,至迟不得超过次年3月31日。
  第二十二条 市政府法律顾问室可以根据本规则制定相关实施办法。
  第二十三条 市政府所属主要执法部门应当聘请法律顾问,并根据部门工作需要制定具体办法。
  第二十四条 本规则由市政府法律顾问室负责解释。


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